Derecho y políticas ambientales en Castilla-La Mancha

AutorNuria María Garrido Cuencia
CargoProfesora titular de Derecho Administrativo / Professora titular de Dret Administratiu, Universidad de Castilla-La Mancha
Páginas1-34

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1. Trayectoria y valoración general

El periodo de análisis ha sido escaso en producción normativa, pero importante en medidas estratégicas relacionadas con las distintas vertientes de la lucha contra el cambio climático, con la elaboración de la Estrategia para el Desarrollo Energético de Castilla-La Mancha y el proyecto ya sometido a información pública de un ambicioso Plan autonómico de Lucha contra el Cambio Climático que, sin embargo, no está suscitando tantas adhesiones como las que inicialmente se previeron. Llamamos aquí la atención simplemente en la retirada de la firma de este último Pacto por diversos grupos ecologistas, denunciando su incompatibilidad con la estrategia energética para el periodo 2009-2012.

Por otro lado, como se ha señalado en otro lugar1, la innovación más destacable producida en nuestra Comunidad Autónoma el año pasado, fue la pérdida de identidad de la Consejería de Medio Ambiente y la disgregación de sus servicios administrativos y entes públicos asociados entre las Consejerías de Industria y Agricultura. Y junto a ello las reticencias, manifestadas tempranamente, al ver en esta desnaturalización un retroceso en el ámbito ambiental frente a las políticas desarrollistas de infraestructuras, urbanismo y explotación de recursos naturales. La valoración de la trayectoria general de este año puede confirmar algunas consecuencias negativas. De ellas destacaríamos la actual crisis organizativa y de actuación atravesada por el Organismo Autónomo Espacios Naturales de Castilla-La Mancha, que no ha podido emprender acciones programadas, como la ampliación de la Red de Espacios Naturales Protegidos. Pero también los incumplimientos del Plan Regional contra el veneno y la sostenibilidad de la práctica de la caza, que exigen imperiosamente una revisión en profundidad del modelo de gestión cinegética que impera en nuestra Comunidad Autónoma.

Por otro lado, y a pesar de la bondad de estos dos últimos años hidrológicos, otra vez el

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agua ha sido fuente de conflicto. Primero por la inconclusa aprobación del proyecto de reforma de Estatuto de autonomía, paralizado por el desacuerdo de las regiones vecinas en torno al fin del trasvase Tajo-Segura e incluso respecto a la reserva de recursos hídricos que, como elemento de negociación, fue introducida por Castilla-la Mancha a imagen y semejanza de otros Estatutos ya aprobados con idénticas pretensiones y ninguna reticencia. También porque aún estamos a la espera de si los reiterados globos sonda del Gobierno sobre un nuevo trasvase del curso medio del Tajo a Levante se harán realidad. A lo que se suma, en fin, la crítica situación que atravesó este año el Parque Nacional de las Tablas de Daimiel.

Dicho esto, la única normativa del período que requiere un estudio específico es la autonómica Ley ómnibus -si se nos permite el símil con la conocida Ley estatal- que ha procedido a la modificación de diversas normas de contenido ambiental para su adaptación de la trasposición de la Directiva de servicios. Sin embargo, nos referiremos también aquí, en tanto se trata de la primera crónica normativa de Castilla-La Mancha a algunas disposiciones normativas o de planificación previas, producidas desde mediados del año 2009, que creemos pueden resultar de interés e ilustrativas para la comprensión del semestre analizado2.

2. Legislación: adaptación de la normativa ambiental regional a la Directiva Bolkestein

La primera norma a que debemos referirnos es la Ley 7/2009, de 17 diciembre, de mercado interior, por la que se modifican diversas leyes para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE, de 12-12-2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los Servicios en el Mercado Interior. Esta Directiva, traspuesta a nuestro ordenamiento mediante la Ley 17/2009, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (la conocida como Ley Paraguas) y la Ley 25/2009 de modificación de la legislación estatal para la adaptación normativa sectorial afectada (la Ley ómnibus), exige la adopción por las Comunidades Autónomas de las medidas normativas y ejecutivas necesarias para la acomodación a la legislación básica. Este segundo escalón necesario al proceso de trasposición de la norma comunitaria debe conllevar una valoración de los

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procedimientos y los títulos habilitantes autonómicos, con el objeto de decretar su compatibilidad con lo dispuesto en la Directiva y en la Ley paraguas. Nuestra autonomía ha sido de las últimas en proceder a esta adaptación. Lo que no consideramos censurable, sino más bien prudente y acertado pues, al esperar a la normativa estatal de referencia, ha evitado incorrecciones y carencias apreciables en otras adaptaciones autonómicas precipitadas, por un lado. Y, por otro, también ha esquivado la incorrecta técnica legislativa de utilización de las impertinentes y nada seguras, desde el punto de vista jurídico, "leyes de acompañamiento" para la adaptación pertinente.

Como señala la Exposición de Motivos, esta Ley autonómica responde a la necesidad de adaptación de sus normas con rango de Ley a la legislación básica estatal, debiendo tenerse en cuenta "cuando afecte a sectores de actividad en los que la Comunidad Autónoma no tiene competencias exclusivas". Redacción, a nuestro entender, no muy afortunada, pues en el articulado son reformadas principalmente normas dictadas en virtud de títulos autonómicos exclusivos (léase, agricultura, ganadería, ordenación del turismo).

No vamos a entrar aquí en los problemas de articulación normativa que presenta la trasposición de mercado interior de servicios Pero lo cierto es que el proceso se aventura particularmente dificultoso en este terreno y corresponderá a los distintos entes implicados alcanzar los fines perseguidos con el debido respeto a la distribución constitucional de competencias. Que, dicho sea de paso, es obviamente evitado por la norma comunitaria, pero tampoco resuelto en las normas estatales básicas de referencia que, como la Directiva, fijan su punto de mira en las implicaciones sustanciales y meramente cuantitativas de los mercados de de servicios, orillando los inevitables problemas que plantean sectores materialmente afectados cuyas competencias, en su mayor parte, son concurrentes entre Estado, Comunidades Autónomas y, no lo olvidemos, Corporaciones Locales.

Como ya se ha señalado3será quizás el principio de validez general de las

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autorizaciones en todo el territorio el que más inconvenientes plantee desde el punto de vista de la descentralización política y administrativa, pues estas autorizaciones generales solo existen cuando se otorgan por el Estado. Además, y esto nos afecta especialmente, las Comunidades Autónomas no tienen únicamente competencias de ejecución en materia ambiental (lo que permitiría alcanzar ese objetivo genérico de validez territorial de la autorización), sino que sus competencias son de desarrollo y para dictar normas adicionales de protección. Aparte de que multitud de ámbitos competenciales concurrentes (obras públicas, agricultura, industria...) tienen marcos normativos singulares que difícilmente admitirían -sin respetar el orden competencial establecido- la validez general de las autorizaciones preconizada como principio basilar de las Leyes paraguas y ómnibus. En fin, un repaso a la jurisprudencia constitucional nos obliga a concluir que, "en general, debemos considerar que cuando el Estado no tiene una competencia ejecutiva sobre un determinado sector competencial, no puede prevalecer un único modelo administrativo"4.

En definitiva, grandes dudas se ciernen sobre nuestro modelo de policía administrativa tradicional también desde la perspectiva del orden constitucional de división territorial. Cuestión esta que deberemos afrontar con la serenidad que se merece una vez pase la borrasca que se ha precipitado en el ámbito puramente material y efectista del mercado único.

En lo que a nuestro estudio interesa, las modificaciones más significativas parten del art. 32.2. del vigente Estatuto de autonomía de Castilla-La Mancha, que otorga competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias, pastos y espacios naturales protegidos.

Para adaptar nuestra normativa, la Ley 7/2009 modifica el art.8 de la Ley 3/2008, de Montes y Gestión Forestal Sostenible de Castilla-La Mancha, adaptando -de acuerdo a la norma básica estatal modificada por la Ley 25/2009 (art.15.5 Ley de Montes) y en términos idénticos- los procedimientos de concesión y autorización para actividades de servicios que vayan a realizarse en montes demaniales a los principios de publicidad,

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objetividad, imparcialidad y transparencia. Sometiéndose además al principio de concurrencia competitiva los supuestos de: a) actividades de servicios promovidos por la administración gestora del monte conforme a los instrumentos de planificación y gestión del mismo y b) cuando el ejercicio de la actividad excluya el ejercicio de otras actividades por terceros.

También con idéntica redacción, los criterios para la concesión...

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