El derecho penal como medio de prevención y sanción de la corrupción urbanística
| Autor | Ana M. Garrocho Salcedo |
| Páginas | 73-109 |
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Según los resultados de las encuestas realizadas por el Centro de Estudios Sociológicos (CIS), los españoles han consolidado al fenómeno de la corrupción como el segundo problema más preocupante del país, solamente superado por el paro1. A mayor abundamiento, el mismo estudio revela que los ciudadanos encuestados consideran que la situación política en España es mala (36,5%) o muy mala (43,6%), opinión vinculada, sin duda, a la percepción de una cantidad insoportable de casos de corrupción existentes en la actualidad. En este sentido, la corrupción urbanística es un problema vinculado inescindiblemente a la clase política, y, en especial, a la clase política de ámbito municipal ya que ésta dispone de un mayor margen de actuación y competencias en el procedimiento urbanizador.
No es que antes no hubiera corrupción; sí la había, no obstante, eran más infrecuentes los desi les judiciales de responsables políticos o personajes conocidos acusados de corrupción. En este sentido, gracias a diferentes factores concurrentes, como, entre otros, la creación de las fiscalías provinciales especializadas en delitos contra el medio ambiente y el urbanismo, una mayor sensibilidad de la gravedad del problema en la ciudadanía, la creación, en algunas Comunidades Autónomas, de Inspectores urbanísticos, o, la crisis económica2, en los últimos años numerosos casos de corrupción han sido protagonistas de portadas de periódicos, minutos de radio y espacios televisivos. En este sentido, en la prensa nacional y solamente durante los últimos tres meses, se han publicado más de cincuenta noticias relacionadas con la corrupción, de entre las cuales, una parte muy significativa están vinculadas al tipo de corrupción que trataremos en este estudio, a saber: la corrupción urbanística3.
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La corrupción en general y la corrupción urbanística en particular no son una cuestión baladí. La percepción de los ciudadanos en relación al problema de la corrupción urbanística es una visión acertada de la cuestión. Por ejemplo, en el Informe «Urbanismo y Democracia: alternativas para evitar la corrupción», elaborado por la Fundación Alternativas en el año 2007, se concluye que la corrupción no es un problema puntual y aislado, sino «un fenómeno extendido y grave que es necesario afrontar con decisión4».
Asimismo, los efectos de la corrupción son muy graves. La aparición recurrente de casos de corrupción en los medios de comunicación propicia el descrédito de la clase política española que acaba percibiéndose por parte de la ciudadanía como una clase privilegiada que usa y abusa de su cargo para enriquecerse sin importarles el interés general de los españoles; este descrédito en los últimos años es monumental, tal y como se desprende del Barómetro del CIS citado anteriormente. Sin desmerecer el anterior problema, más en la época de incertidumbre económica y política actual, considero que las consecuencias más importantes del fenómeno estudiado son las tres siguientes: (i) con la corrupción urbanística se lesionan materialmente los intereses económicos públicos: por ejemplo, cuando se permiten o toleran urbanizaciones ilegales y éstas se consolidan la colectividad no recibe el porcentaje de aprovechamientos urbanísticos ni las cesiones de terrenos que prescribe la Ley; (ii) con la corrupción urbanística se lesiona el derecho constitucional a disfrutar de un adecuado medio ambiente para el desarrollo de la persona, reconocido en el artículo 45 de nuestra Constitución: piénsese que a cambio de dinero, y con el fin de levantar hoteles, fábricas o cualquier actividad económicamente rentable para el corruptor, se reclasifican como urbanizables terrenos cuyas condiciones naturales debería someterlos siempre a regímenes de especial protección; y, (iii) con la corrupción urbanística se lesiona el derecho constitucional
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al acceso a una vivienda: si un constructor tiene que pagar un soborno para levantar edificaciones acabará imputando ese coste en el precio final de la vivienda y por ende, los precios de las edificaciones aumentaran y dificultarán todavía más el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada reconocido en el artículo 47 de nuestra Carta Magna5. A mayor abundamiento los corruptos permiten reformas urbanas sin atender a propósitos inteligentes que puedan redundar en la mejora de la calidad de vida de los vecinos, solo importan las necesidades del corruptor que quiere ver aumentadas a toda costa sus plusvalías privadas. Es evidente, por tanto, que la corrupción política en general y la urbanística en particular constituyen un grave problema del que nos debemos preocupar.
Por motivos sistemáticos este trabajo se ordena en tres bloques de estudio claramente diferenciados. En el primero de ellos trataré de ofrecer un concepto formal y material del fenómeno de la corrupción urbanística, el cual, como se verá, está vinculado al marco normativo que establece el Derecho urbanístico. En el segundo bloque procuraré señalar y reflexionar sobre algunas de las causas que pueden incidir en la aparición de casos de corrupción en nuestro país. Finalmente, en el tercer bloque intentaré ofrecer un estudio sucinto de los principales delitos que dan respuesta al problema de la corrupción urbanística y con ello, afrontaré el objetivo principal del presente estudio: valorar y reflexionar sobre si el actual Código penal constituye un medio suficiente para luchar contra el fenómeno de la corrupción urbanística española, o, por el contrario, debe incrementarse la intervención punitiva del Estado en este ámbito de actuación.
Asimismo, aprovecho estas primeras páginas para advertir al lector de que en este estudio no encontrará un estudio técnico clásico y completo de la tipicidad de todos los delitos vinculados con la corrupción urbanística. Por motivos de espacio me centraré únicamente en aquéllos delitos más paradigmáticos del fenómeno, expondré sucintamente sus principales características y los relacionaré con ejemplos reales de corrupción que ayuden a entender el problema analizado.
Si bien actualmente no existe una definición unívoca de corrupción, una primera aproximación la encontramos en el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, donde se define corrupción como «acción y efecto de corromper o corromperse» (primera acepción), o, también, «en las organizaciones, especialmente en las públicas, práctica consistente en la utilización de
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las funciones y medios de aquéllas en provecho económico o de otra índole, de sus gestores» (cuarta acepción). Asimismo, la ONG Transparencia Internacional define la corrupción política como la «manipulación de políticas, instituciones y normas de procedimiento en la asignación de recursos y financiamiento por parte de los responsables de las decisiones políticas para poder conservar su poder, estatus y patrimonio6».
Como puede observarse, idea común al fenómeno estudiado es el abuso de un poder público y, por ello, puede definirse la corrupción como la acción de aprovecharse de un poder público encomendado en beneficio particular o de terceros7. Cuando el abuso del poder verse sobre cuestiones de Derecho urbanístico8 estaremos formalmente ante casos de corrupción urbanística9. Es decir, la utilización torcida de las normas que regulan el uso y transformación del suelo es presupuesto necesario de la corrupción urbanística, revelán-dose ésta como un tipo especializado de corrupción general en la cual los corruptos utilizan las competencias públicas urbanísticas para beneficiarse a sí mismos o a terceros10.
Por ende, materialmente la corrupción urbanística puede reconocerse en cualquier decisión apartada de la legalidad del Derecho en materia de ordenación del territorio, como por ejemplo: (i) decidir la reclasificación a urbanizable de un suelo no urbanizable que, por sus características naturales, debería conservar el régimen de especial protección; (ii) permitir activamente –otorgando una licencia urbanística ilegal– o pasivamente –no realizando dolosa-
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mente las inspecciones obligatorias pertinentes– la construcción de edificios o la realización de actividades incompatibles con la clasificación o calificación de un determinado suelo; (iii) recurrir a expedientes de modificación de planeamiento municipal con la única finalidad de legalizar de forma sobrevenida actuaciones urbanísticas declaradas ilegales en sede judicial contencioso-administrativa; (iv) permitir actuaciones en suelo urbano sin contar con el preceptivo proyecto de reparcelación urbanística y, con ello, renunciar de facto a las cesiones urbanísticas municipales; (v) dictar informes irreales...
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