Estado de derecho o el imperium de la deslealtad institucional: breves consideraciones sobre la imposición por el estado central a las comunidades autónomas de su adhesión a sistemas y plataformas electrónicas estatales

AutorJorge Fondevila Antolín
Cargo del AutorJefe de Asesoría Jurídica. Consejería de Presidencia y Justicia. Gobierno de Cantabria
Páginas527-546

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Ver nota 1

I Consideraciones previas

Como habrá observado el lector del título de este trabajo se desprende una crítica jurídica a la actuación del Estado Central, que nos recuerda el contenido de algunas de las mejores películas del gran director Martin Scorsese,2y la utilización del poder para la extorsión; en concreto, nos estamos reiriendo a la triste y preocupante experiencia sufrida por algunas Comunidades Autónomas entre los meses de mayo y junio de este año 2016, cuando se formuló un ultimátum a varias de ellas que habían superado el límite de endeudamiento para el año 2015 y tenían necesidad de acudir al Fondo de Liquidez Autonómico (en adelante FLA) para que obligatoriamente irmaran un Convenio de colaboración de Prestación Mutuas de Servicios Básicos de Administración Electrónica, novedosa figura esta la del convenio voluntario pero «impuesto», y además también debían irmar una serie de documentos de adhesión a varios sistemas y plataformas electrónicas de gestión electrónica

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de la Administración General del Estado (en adelante, AGE),3documentos estos remitidos por la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y que como veremos, a nuestro juicio, presentaban claras deiciencias legales, además de resultar de muy dudosa constitucionalidad esa imposición. En una palabra estamos en presencia de un proceso de «extorsión»4por el cual el Estado Central (AGE) ha utilizado su control del FLA para imponer su modelo de organización administrativa a un amplio grupo de Comunidades Autónomas,5es decir, seguimos con el proceso de recentralización y por ello, de desnaturalización de las administraciones autonómicas emprendido en los últimos años, y encima el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas se vanagloria de esta forma de actuación,6parece que se ha perdido todo recato. Es importante señalar inalmente que no es creíble que esta clase de medidas impuestas contribuyan a una mayor eiciencia de las administraciones autonómicas, y por ello, un ahorro económico, objetivo que para la AGE parece que se ha convertido en el único importante, a pesar de resultar contradictorio con el concepto constitucional del Estado Social (art. 1.1. C.E.) y el principio de eicacia (art. 103.1 C.E.), y ello, por cuánto las plataformas y sistemas estatales de e-administración no son precisamente un dechado de eicacia y buen funcionamiento con carácter general, a pesar de la gran inversión realizada en marketing al respecto, así, a simple título de ejemplo, podemos destacar el incumplimiento de los plazos previstos en los Convenios suscritos con algunas Comunidades Autónomas y los problemas que está generando la interconexión (interoperabilidad) entre Comunidades

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Autónomas y la AGE para la implementación electrónica del Registro Oicial de Licitadores y Empresas Clasiicadas del Estado (ROLECE), y desde luego todos conocemos sistemas y plataformas de gestión de comunidades autónomas (Navarra, Euskadi, Catalunya, entre otros) mucho más eicientes que los estatales, por lo tanto, el único argumento que servía de fundamento para esta extorsión carece, a nuestro juicio, de soporte real, y no constan ni se han publicado por el Estado Central memorias económicas y técnicas justiicativas. Además, debe tenerse en cuenta que estas adhesiones no son gratuitas sino que suponen un coste económico para las administraciones autonómicas, y todo ello, sin olvidar que esta imposición estatal incide directamente y modiica por ello, el principio básico competencial de la autoorganización de las administraciones autonómicas.

II Análisis de las previsiones de la Orden PRE/710/2016, de 12 de mayo, por la que se publica el acuerdo de la comisión delegada del gobierno para asuntos económicos de 31 de marzo de 2016

El fundamento inicial de todas estas imposiciones se sitúa en el mandato derivado de la Orden PRE/710/2016, de 12 de Mayo, por la que se publicaba el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 31 de marzo de 2016, sobre condiciones adicionales a cumplir por las Comunidades Autónomas adheridas al Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas, compartimento Fondo de Liquidez Autonómico 2016.

  1. Posible inconstitucionalidad de la Orden PRE/710/2016, de 12 de Mayo, por la que se publicaba el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 31 de marzo de 2016

    Pues bien, las previsiones de esta orden resultan cuándo menos muy discutibles constitucionalmente consideradas, desde la perspectiva del título competencial que ampara su contenido material (art. 149.1.13. y 14 C.E. y su colisión con las previsiones del artículo 148.1 C.E.), del mismo modo que ocurre con relación al contenido de la Disposición Adicional 2.ª de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, (en adelante LPAC), como expondremos posteriormente.

    A estas consideraciones debemos añadir otra cuestión que convierte en muy discutible la constitucionalidad de esta Orden, en concreto, nos referimos a la utilización de la fórmula de las «órdenes ministeriales», el reenvió a las mismas en gran medida es una fórmula en blanco, por ello, estas previsiones pueden resultar inconstitucionales conforme la doctrina

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    del Tribunal Constitucional con respecto a los tipos de instrumentos normativos adecuados para el establecimiento de legislación cuyo contenido debe ser caliicado como «básico».7

    1. Así, debemos comenzar el examen de esta cuestión por el pronunciamiento de la STC 76/83, FJ 241, sentencia LOAPA, que retoma la línea jurisprudencial anterior precisando en qué consiste la posible complementariedad del reglamento, no ya respecto de las bases preconstitucionales y su función de adecuación, sino respecto de las bases postconstitucionales. En este supuesto, la ley que ije lo básico puede remitir a un reglamento siempre que se trate de materias que por su carácter técnico así lo aconsejen «la habilitación al Gobierno aparece justiicada porque la materia a que se reiere, de carácter marcadamente técnico, es más propia del reglamento que de la ley».

      La STC 33/84, FJ 2, recoge otro de los supuestos en que es necesaria la colaboración del reglamento, no ya por razones técnicas, sino por referirse a una materia, en la que se han de precisar cuestiones caracterizadas por su mutabilidad y tratamiento circunstancial.8

    2. Sin renunciar a una noción material de bases, las sucesivas sentencias 80/88, 248/88, 86/89 y 132/89 reiteran una doctrina que exige que las Cortes Generales ejerciten en materia de bases su potestad legislativa, pero siempre quedando abierta la intervención excepcional del Gobierno, bien en el caso de leyes de bases preconstitucionales que deban adecuarse al nuevo sistema autonómico, bien, si la legislación básica es postconstitucional, «cuando haya razones coyunturales que lo aconsejen por el carácter marcadamente técnico o provisional de las materias susceptibles de regulación normativa».

    3. Admitida la posibilidad de regulación de materias con carácter básico por medio de normas reglamentarias, doctrina que se mantiene actualmente,9lo que aquí nos interesa más especíicamente es la decisión de ese Alto Tribunal de extender el reconocimiento de legislación básica a las órdenes ministeriales pero siempre con un carácter excepcional,10y en especial resulta destacable al respecto la reciente Sentencia 7/2016 de 21 Ene. 2016, Rec. 5107/2013.

      Pues bien, de la citada doctrina podemos extraer varias conclusiones:

    4. Que resulta respetuoso con el orden constitucional la regulación reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:

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  2. Existencia de una habilitación legal expresa.

  3. Que su rango reglamentario viniera justiicado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características.

  4. Que la utilización de esta posibilidad de regulación reglamentaria tiene carácter excepcional, y por ello, deberán concurrir razones coyunturales que lo aconsejen por el carácter marcadamente técnico o provisional de las materias susceptibles de regulación normativa.

    1. Que solo excepcionalmente es posible utilizar otros instrumentos normativos, en concreto, las órdenes ministeriales, pero siempre que estas cumplan los concretos requisitos reseñados anteriormente, si bien, por pura lógica la excepcionalidad de la utilización del instrumento de las órdenes ministeriales resulta más acentuada.

    A la vista de lo expuesto se estima que existen razones y argumentos constitucionales para poder concluir que el marco normativo objeto de examen pueden presentar claros vicios de inconstitucionalidad.

  5. Examen del régimen jurídico material previsto en la Orden PRE/710/2016, de 12 de mayo

    En este apartado vamos a realizar un examen detallado de las previsiones de la citada Orden tanto de su contenido material como sobre su naturaleza jurídica.

    2.1. Examen de las condiciones a cumplir por las administraciones autonómicas

    Es preciso destacar que las previsiones de la Orden PRE/710/2016 se limitan, a establecer (simple enunciado) las condiciones que deben cumplir con carácter previo las Comunidades Autónomas para poder acceder al FLA durante el segundo trimestre y siguientes, y en el caso que nos ocupa las condiciones (Apartado 1. E) que son las siguientes:

    E. Firma del convenio para la...

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