STS, 29 de Abril de 2014

Por acuerdo del Secretario General del Consejo General del Poder Judicial, de 26 de marzo de 2012, se fijaron los servicios mínimos del Consejo General del Poder Judicial en relación con la huelga convocada para el día 29 de marzo del referido año.

Disconforme con dicha resolución, la Procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban, en representación de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras (FSC-CCOO), formuló recurso contencioso-administrativo, mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 25 de mayo de 2012.

Planteada cuestión de competencia por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de dicho Tribunal Superior de Justicia, esta Sala, mediante auto de 27 de junio de 2013, declaró su competencia para conocer del presente recurso.

Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, se formó el correspondiente rollo de Sala y se turnó el recurso a la Sección Séptima. Por diligencia de ordenación de 8 de noviembre de 2013, se admitió el recurso interpuesto y se requirió al Consejo General del Poder Judicial demandado la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso- administrativo. Recibido el expediente y comprobado que se llevaron a cabo los emplazamientos correspondientes, se hizo entrega del mismo a la parte recurrente para que dedujera la demanda.

Por providencia de 10 de diciembre de 2013 y en virtud de lo establecido en los artículos 569, párrafo 1 º, 638, párrafo 2 º y Disposición final tercera, párrafo 2º de la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio , de reforma del Consejo General del Poder Judicial, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, se remitieron las actuaciones a la Sección Primera de esta Sala que convalidó las mismas.

Evacuando el traslado conferido, la Procuradora Sra. Ruiz Esteban presentó escrito registrado en el Tribunal Supremo el 10 de enero de 2014, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, suplico que se dicte sentencia por la que « (...) se declare la nulidad del mencionado Acuerdo por infringir el derecho fundamental de huelga, con las consecuencias inherentes a tal declaración».

Por Otrosí Digo manifestó que la cuantía del recurso era indeterminada.

Conferido el oportuno trámite, el Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito registrado en este Tribunal el 6 de marzo de 2014, en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, suplicó «(...) se dicte sentencia desestimatoria del recurso interpuesto».

Conclusas las actuaciones, por diligencia de ordenación de 1 de abril de 2014 se señaló para votación y fallo el 24 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales..

En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

Con fecha 26 de marzo de 2012, el Secretario General del Consejo General del Poder Judicial adoptó un acuerdo por el que procedió a fijar los servicios mínimos que se aplicarían en las distintas sedes del Consejo General del Poder Judicial con ocasión de la jornada de huelga convocada para el día 29 de marzo de 2012.

El escrito de demanda del Sindicato recurrente propugna la nulidad del acuerdo recurrido al considerar que vulnera el derecho fundamental de huelga por no cumplir el requisito de motivación de los servicios que considera esenciales, ni de los concretos servicios mínimos que fija en relación con aquéllos.

En el apartado que dedica a los Hechos, detalla la parte actora los objetivos que se perseguían por la convocatoria de huelga para, a continuación, reseñar que, tanto la determinación de los servicios considerados esenciales, como la cuantificación del personal que debía realizarlos, fueron decisiones unilateralmente adoptadas por el Secretario General del Consejo General del Poder Judicial en el acuerdo de 26 de marzo de 2012, sin que hubiera tenido lugar una verdadera negociación con la Junta de Personal y no obstante habérsele advertido que tales servicios mínimos se reputaban excesivos e inmotivados.

Ya en la Fundamentación jurídica, invoca la violación del derecho de huelga reconocido en el artículo 28 de la Constitución española , por falta de motivación del acuerdo impugnado, conclusión que extrae el Sindicato recurrente del contraste que realiza entre dicho acuerdo y el desarrollo jurisprudencial que se ha llevado a cabo del derecho constitucional a la huelga en materia de determinación y cuantificación de los servicios esenciales y de las personas llamadas a garantizar su mantenimiento.

Explica el Sindicato recurrente que el acuerdo impugnado ni señala los conceptos de servicios esenciales o bienes constitucionalmente protegidos que se cubren, estableciéndose un mero listado de edificios y unidades de los mismos, ni ofrece ningún tipo de explicación o justificación sobre el número de funcionarios designados, su proporción con el total de los que componen la unidad, las razones de su determinación, ni, lo que es más importante a su entender, sobre la actividad declarada esencial a la que sirve cada persona de servicio mínimo.

A la luz del cuerpo doctrinal elaborado por el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo, recopilado en su informe número 910 del año 1996 -que transcribe parcialmente- considera evidente que sólo pueden reputarse servicios esenciales para la comunidad los que tengan relevancia para la vida, seguridad y salud de las personas, además de las situaciones de crisis nacional aguda o de extraordinaria relevancia, lo que, según sostiene, no puede predicarse de la actividad desarrollada por el Consejo General del Poder Judicial.

En lo referido a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, compendiada en su sentencia nº 272, de enero de 1992, destaca que viene reclamando que la decisión de la autoridad gubernativa exteriorice los motivos sobre la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los intereses que pueden resultar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado.

Con sustento en todo ello, afirma que el acuerdo impugnado no cumple el requisito de la motivación ni el principio de proporcionalidad de los sacrificios y el de menor restricción posible en el ejercicio del derecho pues no ha tenido en cuenta las circunstancias concurrentes en la convocatoria, ni ha expresado qué se consideraban como servicios esenciales, ni tampoco ha determinado el ajuste de los efectivos fijados como servicios mínimos, vaciando así de contenido al derecho fundamental de huelga.

Para el Abogado del Estado el acuerdo impugnado motiva correctamente la fijación de los concretos servicios mínimos que impone, señalando que los mismos responden a la necesidad de atender a las demandas esenciales de la población durante la jornada de huelga, de manera que el derecho fundamental de huelga no afecte a otros derechos fundamentales.

Tomando en consideración la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la materia y atendiendo las circunstancias concretas, el acuerdo recurrido justifica de manera puntual, según nos dice, los servicios que se consideran esenciales en cada puesto de trabajo y el personal que debe ocuparse de los mismos.

En todo caso y a efectos dialécticos, aduce que los servicios mínimos en él fijados tienen un contenido que, en sí mismo considerado, justifica su esencialidad o que está muy alejado de la cobertura normal de aquéllos que, a diario, se prestan por los órganos judiciales, lo que le lleva a afirmar que no parece posible dudar ni de su proporcionalidad, ni de su compatibilidad con el ejercicio efectivo del derecho de huelga, citando en sustento de tal aseveración la sentencia de esta Sala de 19 de enero de 2007 .

Son hechos relevantes para el adecuado entendimiento de la cuestión litigiosa los siguientes:

1) El 21 de marzo de 2012, el Secretario General del Consejo General del Poder Judicial, mediante Nota de Servicio Interior (folios 2 a 4 del expediente), remitió a la Junta de Personal Funcionario de dicho Consejo, propuesta de servicios mínimos a desempeñar en sus sedes con motivo de la jornada de huelga convocada por diversas organizaciones sindicales para el día 29 de marzo siguiente, a fin de conocer su opinión. Según se exponía en dicha Nota, la Secretaría General tenía intención de elevar a la Comisión Permanente dicha propuesta en virtud de lo establecido en el acuerdo de esa Comisión de 2 de junio de 2010.

El referido acuerdo de la Comisión Permanente de 2 de junio de 2010, fue ratificado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial, el 21 de junio del citado año (folio 5 del expediente), mediante acuerdo del siguiente tenor:

" Treinta y cinco.- Ratificar el acuerdo nº 5º, de 2 de junio, adoptado por la Comisión Permanente por razones de urgencia, sobre la determinación del personal al servicio del propio Consejo que ha de atender a los servicios esenciales (mínimos) en la jornada de huelga convocada para el día 8, en los siguientes términos:

1. Aprobar la consideración como personal mínimo para atender los servicios esenciales en el Consejo General del Poder Judicial al siguiente personal:

   - Por Órgano Técnico:

   º Un funcionario/a de nivel superior.

   º Un/a funcionario/a de nivel medio o nivel administrativo o nivel auxiliar.

   - Por Sede del Consejo:

   º Una persona de nivel subalterno.

   º Una persona encargada del Registro y otra del Control de acceso al edificio, ésta última en funciones simultáneas de atención al servicio telefónico.

2. El Secretario General del Consejo General del Poder Judicial procederá en cada caso a la designación de las personas a quienes corresponda la prestación de los servicios mínimos".

   2) Con fecha 22 de marzo de 2012 (folio 1 del expediente), el Presidente de la Junta de Personal Funcionario del Consejo General del Poder Judicial puso en conocimiento de su Secretario General la decisión que había adoptado dicha Junta de apoyar la huelga general convocada por las centrales sindicales mayoritarias para el 29 de marzo de dicho año, instando, a su vez, la negociación previa de los servicios mínimos para garantizar los servicios esenciales y a que por esa Secretaría General se cursaran las instrucciones necesarias a fin de proceder a la designación de las personas que habrían de cubrir dichos servicios mínimos.

   3) El Presidente de la Junta de Personal dio respuesta a la propuesta efectuada por el Secretario General del Consejo General del Poder Judicial mediante Nota de Servicio Interior de 23 de marzo de 2012 (folios 6 y 7 del expediente), en la que se exponía que la fijación de los servicios mínimos precisaba de negociación con los representantes de los empleados del Consejo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Libertad Sindical, no bastando la mera consulta de opinión y, tras exponer la doctrina del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo y del Tribunal Constitucional, se estimaban contrarios al derecho fundamental a la huelga, por excesivos, los servicios mínimos establecidos, propugnando que no se debían garantizar servicios que no se prestaren los días festivos lo que en el caso del Consejo, al no desarrollarse ningún servicio en festivo pero sí en sábado, se debería ajustar a dicha realidad.

   4) El Secretario General dio cuenta a la Comisión Permanente de su acuerdo de 26 de marzo de 2012 (folios 8 a 11) en el que se establecían los servicios mínimos en la jornada de huelga prevista para el 29 de marzo siguiente. En el preámbulo de dicho acuerdo, además de remitirse al ya referido acuerdo de la Comisión Permanente de 2 de junio de 2010, se hacía referencia a que en el día de su adopción se había mantenido una reunión con los representantes de la Junta de Personal funcionario y los Delegados de personal laboral al objeto de poder llegar a un acuerdo sobre el establecimiento de los servicios esenciales, en la que los representantes del personal se habían ratificado en los razonamientos señalados en su Nota de Servicio Interior, considerando que sólo eran esenciales, en caso de huelga general, los servicios de seguridad de los edificios del Consejo, no obstante lo cual habían planteado una propuesta alternativa.

   Proseguía el referido acuerdo señalando que

   "Conocidos los planteamientos de la Junta de Personal Funcionario y de los Delegados del Personal Laboral, esta Secretaria General considera adecuado mantener los criterios fijados por la Comisión Permanente de 2 de Junio de 2010 (acuerdo número 5) en la determinación del personal al servicio del propio Consejo para atender los servicios esenciales (mínimos) en jornadas de huelga, tal como fue ratificado por el Pleno de 21 de junio de 2010.

   Por todo ello esta Secretaría General acuerda los servicios mínimos que a continuación se detallan para la Huelga General de 29 de Marzo de 2012:

   1.-SERVICIOS MÍNIMOS EN LA SEDE CENTRAL (C/. Marqués de la Ensenada)

   Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar, (Registro): Marisa

   Una personal encargada del Control de acceso al edificio y centralita: Gregorio

   Una persona de nivel subalterno: Marí Trini

   SERVICIO CENTRAL DE SECRETARÍA:

   Un/a funcionario/a de nivel superior: Narciso

   Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Concepción

   GABINETE TÉCNICO

   Servicio de Organización y Modernización Judicial.

   Un/a funcionario/a de nivel superior: Luis Carlos

   Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Anton

   Servicio de Relaciones Internacionales

   Un/a funcionario/a de nivel superior: Daniel

   Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Patricia

   Servicio de Estudios e Informes

   Un/a funcionario/a de nivel superior: María Consuelo

   Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Claudia

   SERVICIO DE PERSONAL JUDICIAL

   Un/a funcionario/a de nivel superior: Juliana

   Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Sacramento

   GERENCIA

   Un/a funcionario/a de nivel superior: Lázaro

   Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Bibiana

   INTERVENCIÓN

   Un/a funcionario/a de nivel superior: Florinda

   Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Raquel

   2.-SERVICIOS MÍNIMOS DEL EDIFICIO SEDE DE TRAFALGAR, 27-

   Una personal encargada del Control de acceso al edificio y centralita: Victoriano

   Una persona de nivel subalterno: Pedro Francisco

   ESCUELA JUDICIAL

   Un/a funcionario/a de nivel superior: Bienvenido

   Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Eulogio

   SERVICIO DE INSPECCIÓN

   Un/a funcíonario/a de nivel superior: Candelaria

   Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Graciela

   GABINETE TÉCNICO DEL CONSEJO. UNIDÁD DE ATENCIÓN A LA CIUDADANÍA

   Un/a funcionario/a de nivel superior: Leopoldo

   Dos funcionarios/as de nivel medio/administrativo o auxiliar: Roque y Socorro .

   3.-SERVICIOS MÍNIMOS DEL EDIFICIO DE LA ESCUELA JUDICIAL, CARRETERA DE VALLVIDRIERA, 43-45 (BARCELONA)

   Un/a funcionario/a de nivel superior: Carolina

   Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Joaquina

   Una personal encargada del Control de acceso al edificio y centralita: Adolfo

   Una persona de nivel subalterno: Celso

   4.-SERVICIOS MÍNIMOS DEL EDIFICIO DEL CENTRO DE DOCUMENTACIÓN JUDICIAL, CALLE SAN MARTÍN, 41 (SAN SEBASTIÁN)

   Unja funcionario/a de nivel superior: Tomasa

   Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Camila

   Una personal encargada del Control de acceso al edificio y centralita: Heraclio

   Una persona de nivel subalterno: Maximo ".

   5) Por acuerdo de 27 de marzo de 2012 (folio 12 del expediente), la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial tomó conocimiento del contenido de acuerdo del Secretario General de 26 de marzo anterior.

La cuestión a decidir en el presente recurso es la de si ha existido vulneración del derecho a la huelga reconocido en el artículo 28, apartado 2, de la Constitución española por resultar ser excesivos e inmotivados los servicios mínimos fijados por el Secretario General del Consejo General del Poder Judicial, al no expresar su acuerdo de 26 de marzo de 2012 la razón por la que calificó como esenciales determinados servicios, ni tampoco la concreta cuantificación de personas asignadas a cada uno de ellos para asegurar su mantenimiento.

Para abordar tal enjuiciamiento, se impone tomar como punto de partida la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho de huelga y, en concreto, sobre las limitaciones que se pueden imponer al mismo a fin de asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad que, en lo que interesa a este recurso, ha quedado extractada en su sentencia 183/2006, de 19 de junio , en cuyos Fundamentos jurídicos tercero y séptimo se dice:

"(...) 3. El análisis de la cuestión suscitada ha de partir de la doctrina sentada por este Tribunal acerca del ejercicio del derecho de huelga y, en particular, de las limitaciones que pueden imponerse al mismo en orden a asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad ( SSTC 11/1981, de 8 de abril, FFJJ 7, 9 y 18; 26/1981, de 17 de julio, FFJJ 10, 14, 15 y 16; 33/1981, de 5 de noviembre, FJ 4 ; 51/1986, de 24 de abril, FFJJ 2, 4 y 5; 53/1986, de 5 de mayo, FFJJ 2, 3, 6 y 7; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 1 ; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 ; 122/1990, de 2 de julio, FJ 3 ; 123/1990, de 2 de julio, FJ 4 ; 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 ; 148/1993, de 29 de abril , FJ 5), destacando en lo que ahora importa los siguientes aspectos:

1. El derecho de huelga puede experimentar limitaciones o restricciones en su ejercicio derivadas de su conexión con otros derechos o bienes constitucionalmente protegidos, aunque nunca podrán rebasar su contenido esencial, hacerlo impracticable, obstruirlo más allá de lo razonable o despojarlo de la necesaria protección. Una de esas limitaciones, expresamente previstas en la Constitución, procede de la necesidad de garantizar los servicios esenciales de la comunidad ( SSTC 11/1981, de 8 de abril, FFJJ 7, 9 y 18; 51/1986, de 24 de abril, FJ 2 ; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3 ; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 1 ; 43/1990, de 15 de marzo , FJ 5 a); 148/1993, de 29 de abril , FJ 5).

2. Antes que determinadas actividades industriales y mercantiles de las que derivarían prestaciones vitales y necesarias para la vida de la comunidad la noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se dirige, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspiran nuestra Constitución. Con la consecuencia de que, a priori, no existe ningún tipo de actividad productiva que, en sí mismo, pueda ser considerado como esencial. Solo lo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados bienes o intereses exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad que lo exija, puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma ( SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 10 ; 51/1986, de 24 de abril, FJ 2 ; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3 ; 43/1990, de 15 de marzo , FJ 5 c); 148/1993, de 29 de abril , FJ 5).

   De modo que la consideración de un servicio como esencial no puede suponer la supresión del derecho de huelga de los trabajadores que hubieran de prestarlo, sino la necesidad de disponer las medidas precisas para su mantenimiento o, dicho de otra forma, para asegurar la prestación de los trabajos que sean necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que satisface dicho servicio, sin que exija alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni asegurar su funcionamiento normal [ SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 10 ; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3 ; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 1 ; 43/1990, de 15 de marzo , FJ 5 c); 8/1992, de 16 de enero , FJ 2 a)].

3. En la adopción de tales medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión territorial y personal, la duración prevista y las demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute ( SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 15 ; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3 ; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 1 ; 43/1990, de 15 de marzo , FJ 5 d); 8/1992, de 16 de enero , FJ 2 b); 148/1993, de 29 de abril , FJ 5).

4. En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir una razonable proporción entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos. Si es cierto que las medidas han de encaminarse a garantizar mínimos indispensables para el mantenimiento de los servicios, en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio que se exija alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni asegurar el funcionamiento normal del servicio, el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables. Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad, adicionando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios públicos [ SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 18 ; 26/1981, de 17 de julio, FJ 15 ; 51/1986, de 24 de abril, FJ 5 ; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3 ; 43/1990, de 15 de marzo , FJ 5 e)].

5. Finalmente, por lo que se refiere a la fundamentación de la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación. Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias es preciso, no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales. Pesa, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba [ SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 14 ; 51/1986, de 24 de abril, FJ 4 ; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 6 ; 43/1990, de 15 de marzo , FJ 5 f); 122/1990, de 2 de julio, FJ 3; 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 c )].

   Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación han conducido a determinar las prestaciones mínimas establecidas, sin que sean suficientes "indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto", de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para "tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho". En definitiva, han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente "los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas" [ SSTC 26/1981, de 17 de julio, FFJJ 14 y 15; 51/1986, de 24 de abril, FJ 4 ; 53/1986, de 5 de mayo, FFJJ 6 y 7; 27/1989, de 3 de febrero, FFJJ 4 y 5; 43/1990, de 15 de marzo , FJ 5 f); 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 c)].

   Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto -"que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa"- y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el acto desde el momento mismo en que éste se adopta, pues la falta de motivación impide precisamente la justa valoración y control material o de fondo de la medida. La decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar los motivos que le llevan a apreciar la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, siendo insuficientes a este propósito las indicaciones genéricas que pueden predicarse de cualquier conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterio para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone [ SSTC 51/1986, de 24 de abril, FJ 4 ; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 6 ; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 5 ; 43/1990, de 15 de marzo , FJ 5 f); 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 c)].

   7. En otro orden de consideraciones ha de significarse que la calificación de un servicio como esencial, como hace en esta ocasión el Real Decreto impugnado, "no significa la supresión del derecho de huelga de los trabajadores ocupados en tal servicio, sino la previsión de las garantías para su mantenimiento, término éste que sin necesidad de acudir a otro canon hermenéutico que el que brinda la interpretación lexicológica excluye aquellas garantías ordenadas al funcionamiento normal, [pues] mantener un servicio implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual". Y, en estrecha relación con la anterior consideración, ha de recordarse también que el límite al derecho de huelga establecido en el art. 28.2 CE trae causa en la correlativa satisfacción de otros derechos o libertades constitucionalmente protegidos y en la preservación de los bienes de idéntica significación ( STC 53/1986, de 5 de mayo , FJ 3).

   Al propio tiempo a la hora de relacionar el ejercicio del derecho de huelga con otros derechos o libertades constitucionales protegidos, en cuanto la preservación de éstos pueda operar como límite de aquél, debe ser factor importante a considerar el de la significación relativa del momento de ejercicio de cada uno de los derechos. En tal sentido si el derecho o libertad que, en su caso, pueda operar como limitativo del ejercicio del derecho de huelga puede ejercitarse en un momento no coincidente con el del ejercicio del derecho de huelga, sin afectar sensiblemente a su funcionalidad, no habrá ninguna razón para dar prioridad a aquél y para que deba operar como limitación del ejercicio del derecho de huelga en el momento elegido. La articulación de ambos derechos puede perfectamente hacerse, desplazando el momento temporal del ejercicio del derecho que eventualmente pudiera colisionar con el de huelga. Naturalmente, para la conciliación temporal del ejercicio de los diferentes derechos será factor importante el de la duración de la huelga, que deberá ser elemento inexcusable para un juicio de proporcionalidad sobre la necesidad del límite.

   No está de más advertir cómo ese elemento de la temporalidad está presente en el mismo Real Decreto-ley 17/1977, base normativa del Real Decreto impugnado en este caso, cuando se refiere a servicios de "reconocida e inaplazable" necesidad, evidenciando que, de ser posible el aplazamiento de la prestación del servicio, no se da ya el supuesto de la potestad de limitar el ejercicio de derecho de huelga " .

   Por su parte, esta Sala Tercera también se ha pronunciado reiteradamente sobre el derecho de huelga y sobre la exigencia de que los acuerdos administrativos que delimitan los servicios esenciales y fijan los servicios mínimos contengan una motivación específica que los justifiquen. Los razonamientos empleados por la Sala en tales pronunciamientos han sido sistematizados en la sentencia de 24 de septiembre de 2007 (recurso de casación nº 7693/2003 ) en la que se señala:

   "(...) En un único motivo de casación el sindicato recurrente alega la infracción del artículo 28.2 de la Constitución y de la jurisprudencia referida al mismo en la que se establece la exigencia de que las resoluciones administrativas que limiten el derecho de huelgan contenga una motivación específica que justifique los servicios mínimos establecidos. Comenzaremos pues ofreciendo una síntesis de esa jurisprudencia.

   Además de la que figura reseñada en la fundamentación de la sentencia recurrida, la doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de motivar los acuerdos administrativos que delimitan los servicios esenciales y fijan los servicios mínimos en caso de huelga viene condensada en sentencias de esta Sala de 19 de enero de 2007 (casación 7468/02 ), 26 de marzo de 2007 (casación 1619/03 ), 30 de abril de 2007 (casación 3549/03 ) y 9 de julio de 2007 (casación 3995/03 ) donde se reitera lo anteriormente declarado en nuestra sentencia 29 de junio de 2005 en los siguientes términos:

   Previamente al análisis de los motivos interpuestos, procede examinar los criterios jurisprudenciales extraídos de la jurisprudencia constitucional y de esta Sala al analizar el alcance y contenido del artículo 28.2 de la Constitución , perfilando los rasgos fundamentales de la motivación y causalización en la fijación de los servicios mínimos y la adecuación y proporcionalidad de éstos a los fines previstos, puesto que estos dos elementos constituyen los aspectos fundamentales que delinean el contenido esencial del artículo 28.2 de la Constitución :

   a) Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados ( STC 11/1981 , fundamentos jurídicos 7.º y 9.º).

   b) El artículo 28.2 C. E ., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos: «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» ( STC 11/1981 , fundamento jurídico 18).

   c) La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución ( STC 26/1981 , fundamento jurídico 10) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma ( SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10 ; 51/1986 , fundamento jurídico 2.º).

   d) En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute ( SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986 , fundamento jurídico 3.º).

   e) En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir «una razonable proporción» entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquellos ( STC 26/1981 , fundamento jurídico 15). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a «garantizar mínimos indispensables» para el mantenimiento de los servicios ( STC 33/1981 , fundamento jurídico 4.º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio ( SSTC 51/1986 , fundamento jurídico 5.º; 53/1986 , fundamento jurídico 3.º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables ( STC 51/1986 , fundamento jurídico 5.º). Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma «la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad» ( STC 51/1986 , fundamento jurídico 5.º), aumentando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios públicos ( STC 11/1981 , fundamento jurídico 18 (...)»".

   Complementando esa exposición, la sentencia de esta Sala de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) perfila el alcance de la exigencia de motivación en las resoluciones que fijan los servicios mínimos señalando que «...no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar...».

   En fin, procede destacar aquí lo señalado por el Tribunal Constitucional en STC 183/2006, de 19 de junio de 2006 , que en su fundamento jurídico 6º se expresa en los siguientes términos: «...Por otra parte, debe significarse que la norma preconstitucional que todavía en el momento actual sigue utilizándose como base para el establecimiento por la autoridad gubernativa de las limitaciones del concreto ejercicio del derecho de huelga en garantía del mantenimiento de los servicios esenciales, esto es, el artículo 10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo , sobre relaciones de trabajo, establece elementos de rigor no siempre debidamente atendidos y, desde luego, no respetados en este caso. En efecto, el supuesto de hecho en que pueden imponerse medidas limitadoras se compone de dos elementos: uno, la calificación del servicio ("servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad") y otro, de carácter circunstancial ("y concurran circunstancias de especial gravedad"), que debe concurrir en ambos términos de la alternativa del primer elemento. No basta así con la calificación del servicio para justificar las medidas limitativas, sino que éstas, en su caso, deben ajustarse a las circunstancias, que deben ser no sólo graves sino de especial gravedad (en este sentido el FJ 18 de la STC 11/1981 tempranamente advirtió que, "en algún sentido, el artículo 10 del Real Decreto-ley 17/77 es más estricto que el artículo 28.2 de la Constitución ")...»".

Desde estas premisas y trasladando al presente recurso el conjunto de razonamientos antes expuestos, consideramos que el acuerdo recurrido debe ser anulado al carecer de la imprescindible motivación.

Antes de explicar las razones que nos llevan a dicha conclusión y puesto que el Sindicato recurrente hace referencia, en su escrito de demanda, a la inexistencia de una verdadera negociación con la Junta de Personal, se hace preciso recordar que esta Sala (por todas, sentencias de 28 de octubre de 2003, recurso contencioso-administrativo nº 57/2002 , y de 15 de septiembre de 1995, recurso contencioso-administrativo nº 524/1991 ) ha venido señalando que la previa negociación con los sindicatos no está excluida, e incluso puede ser deseable, pero no es un requisito indispensable para la validez de la decisión administrativa desde el plano constitucional. No obstante lo anterior, en el presente caso consta, además, que el Gerente del Consejo General del Poder Judicial mantuvo una reunión con los representantes de la Junta de Personal y de los Delegados del Personal Laboral, al objeto de alcanzar un acuerdo sobre el establecimiento de los servicios esenciales que, finalmente, no se pudo producir.

Precisado lo anterior y entrando ya en el fondo de la controversia, debemos adelantar lo cuestionable que resulta que el propio acuerdo impugnado, sin referencia alguna a las circunstancias concretas y específicas de la huelga que pretendía reglamentar, siga las directrices y pautas fijadas en un previo acuerdo adoptado por la Comisión Permanente (ratificado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial) con ocasión de una jornada de huelga distinta y bastante anterior en el tiempo a la que da lugar a la presente controversia.

No obstante, aun cuando se entendiera que la remisión a ese antecedente se debiera a la consideración de que tal regulación fuera la que, en abstracto y en todo caso, resultara procedente en el seno del Consejo General del Poder Judicial u obedeciera al propósito de imponer idéntica regulación a jornadas de huelga muy similares o análogas -aunque nada de esto explica o argumenta el Consejo en el acuerdo recurrido- lo cierto es que tampoco ello resultaría aceptable. De un lado, porque esta Sala ha descartado que en el artículo 10.2 del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo , pueda verse una habilitación legal para la regulación reglamentaria en abstracto de servicios mínimos, sin referencia a una huelga concreta, y sin la previa base de la ley a la que el artículo 28.2 de la Constitución española se refiere (entre otras, sentencias de 29 de enero de 2014, recurso de casación nº 3780/2012 , y de 15 de septiembre de 1995, recurso contencioso-administrativo nº 524/1991 ). Y de otro, porque tampoco esa resolución de la Comisión Permanente expone con la claridad que la jurisprudencia viene exigiendo los especiales criterios y razones en virtud de los que se identifican los servicios que relaciona como esenciales para la comunidad, así como tampoco recoge las explicaciones de los concretos servicios mínimos que impone en relación con aquéllos.

En lo que a los servicios esenciales se refiere, el acuerdo de la Comisión Permanente --adoptado, insistimos, para la jornada de huelga que tuvo lugar en el año 2010-- se limita a calificar como esenciales, de manera absolutamente general y desprovista de toda motivación, los servicios prestados en cada una de las sedes del Consejo y por cada uno de los órganos técnicos que lo conforman, mientras que el acuerdo del Secretario General, en la línea de lo ya determinado por la Comisión Permanente, lo que hace es incorporar la relación detallada del conjunto de edificios en los que tiene su sede el Consejo General del Poder Judicial, identificándolos por su localización, así como de cada uno de los servicios y órganos técnicos que, ubicados en dichas sedes, integran su estructura organizativa, adoleciendo así de la misma falta de motivación que apreciábamos en el de la Comisión Permanente, pues en ninguno de ellos el Consejo ha exteriorizado las razones que le llevaron a conceptuar tales servicios como esenciales, ni el por qué tal calificación ha de extenderse al conjunto de los órganos técnicos del Consejo.

Y aunque lo anterior ya sería suficiente para la estimación del presente recurso, debemos significar que idéntica ausencia se aprecia en lo que se refiere a la programación de los servicios mínimos establecidos, con carácter general, en el acuerdo de la Comisión Permanente y, posteriormente concretados en el del Secretario General mediante la identificación nominal del personal llamado a prestarlos. Más allá de la fijación de un número preciso de funcionarios o personal laboral con que debe contar cada servicio y órgano técnico, nada nos dicen los acuerdos sobre el proceso valorativo o de ponderación que siguió el Consejo para alcanzar dicho resultado final, desconociéndose las razones por las que se resolvió imponer su preservación en el nivel cuantitativo decidido.

A efectos meramente dialécticos, nos dice el Abogado del Estado que los servicios mínimos fijados tienen un contenido que, en sí mismo, justifica su esencialidad y que no se corresponde con la cobertura ordinaria que presentan los órganos judiciales, lo que imposibilita que pueda albergarse duda alguna sobre su proporcionalidad.

No podemos aceptar la validez de tales razonamientos implícitos o sobreentendidos. La tesis que sugiere el Abogado del Estado además de contraria a la jurisprudencia antes expuesta, emplea un término de comparación para justificar los servicios mínimos -la normal cobertura de los órganos judiciales- que no resulta aceptable en el presente caso, en el que la controversia gira en torno a la regulación del ejercicio del derecho de huelga en el ámbito del Consejo General del Poder Judicial. Tampoco cabe entender proporcionada la cifra de trabajadores que fija como servicios mínimos por cuanto, en la línea de lo antes argumentado, no aparece contextualizada con el conjunto de los que, con carácter ordinario, vienen cubriendo la plantilla correspondiente a los referidos órganos técnicos del Consejo, omitiendo, asimismo, las razones que le han llevado a considerar necesario para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales el concreto número de personal funcionario o laboral que se indica para cada órgano y servicio y no otro diferente, como viene exigiendo la jurisprudencia de esta Sala.

La falta de esa obligada explicación y motivación impone que se deba anular el acuerdo recurrido al haber limitado, sin justificarlo, el derecho fundamental de huelga, imposibilitando así que la Sala pudiera realizar el debido juicio de proporcionalidad.

De conformidad con lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrida, al no apreciar la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición y, por aplicación de la habilitación conferida en dicho precepto, establecemos como límite máximo de las mismas, por todos los conceptos, la cantidad de 3.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,