STS, 22 de Julio de 2003

JurisdicciónEspaña
Fecha22 Julio 2003

D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Julio de dos mil tres.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 6638/1999 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Alberto Pérez Ambite, en nombre y representación de Dña. Amanda , contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 23 de junio de 1999 en recurso número 394/1994. Habiendo comparecido en calidad de recurrido el abogado del Estado en la representación que le es propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Dña. Amanda dirigío escrito al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación de 20 de enero de 1993, presentado el 29 de enero de 1993, en el que solicitaba que se dictase resolución declaratoria del derecho de los ganaderos de las reses de la Raza Bovina de Lidia, inscritos como tales, a no tener que pertenecer obligatoriamente a alguna asociación u organización de criadores de raza y, en consecuencia, a no tener que herrar necesariamente sus animales inscritos en el Libro Genealógico son siglas identificativas de alguna de estas asociaciaciones u organizaciones para poder ser lidiados.

El 12 de abril de 1993 el Subdirector General de Medios de Producción Ganaderos firmó un escrito en el que se contestaba a la interesada que de la legislación vigente se deduce que no existe la obligación en relación con la cual se solicitaba la declaración interesada, «debiendo marcar al animal con la sigla identificativa si se pertenece a alguna asociación, y no debiendo marcarlo por tanto si no se pertenece a Asociación alguna». Añadía que se le notificaba «en orden a la solicitud de aclaración que de la citada cuestión nos ha planteado».

El 29 de abril de 1993 se interpuso recurso fundado en que no se había dictado resolución, en el que se solicitaba del Ministro que dictase resolución por la que se eliminase la imposición de herrar en las reses la sigla identificativa de la Asociación a la que se pertenezca.

El recurso fue declarado inadmisible por resolución de 6 de septiembre de 1993 del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, por no constituir la comunicación contra la que se interponía acto definitivo. En ella se decía que la contestación de la Subdirección General se limitó a aclarar el contenido de la legislación en vigor, se reproducía el punto 2.2 de la Orden Ministerial de 12 de marzo de 1990 y se añadía que en el Decreto 733/73, de 29 de marzo, nada se dice de lo anteriormente expuesto, toda vez que las citadas disposiciones regulan aspectos diferentes del control del ganado, siendo la Orden Ministerial de 12 de marzo de 1990 la que contempla el aspecto que se había recurrido.

Deducido nuevo escrito el 13 de enero de 1994 mediante el que, tras diversas alegaciones, se denunciaba la mora, contestó el Director General del Gabinete del Ministro en escrito de 22 de abril de 1994 en el que manifestaba que el contenido del anterior escrito a la vista de la legislación responde al tema concreto que le fue formulado según lo dispuesto en la legislación vigente. Se añadía que, no obstante, la modificación que del apartado 2.2 de la Orden Ministerial de 12 de marzo de 1990 se pretendía, debería partir del común acuerdo de los ganaderos interesados, en cuyo caso podría procederse a estudiar la propuesta de modificación.

Mediante nuevo escrito de 6 de junio de 1994 la interesada insistió en que se había producido mora.

Mediante escrito de 27 de abril de 1994 se realizó el anuncio previo de acudir a la vía jurisdiccional.

Finalmente, la interesada interpuso recurso contencioso-administrativo contra acto tácito del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación denegatoria de la pretensión deducida en escrito de 20 de enero de 1993, presentado el 29 de enero de 1993, consistente en que se dictase resolución declaratoria del derecho de los ganaderos de las reses de la Raza Bovina de Lidia, inscritos como tales, a no tener que pertencer obligatoriamente a alguna asociación u organización de criadores de raza y, en consecuencia, a no tener que herrar necesariamente sus animales inscritos en el Libro Genealógico son siglas identificativas de alguna de estas asociaciaciones u organizaciones para poder ser lidiados.

En la demanda solicitaba que se declarase no ser conforme a Derecho y, por consiguiente, nulo el acto administrativo impugnado y con ello, se declarase el derecho que la recurrente tiene, como ganadera de reses de la Raza Bovina de Lidia, inscrita en el Registro de Empresas Ganaderas de Reses de Lidia, a no tener que pertenecer obligadamente a alguna asociación u organización de criadores de tal raza y, por ello, a no tener que herrar necesariamente sus animales inscritos en el Libro Genealógico correspondiente con siglas identificativas de alguna de dichas asociaciones u organizaciones para poder ser lidiadas; y, en su consecuencia, el derecho de la recurrente a lidiar sus reses aun cuando no hayan sido herradas con tales siglas identificativas.

SEGUNDO

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 23 de junio de 1999, cuyo fallo dice:

Fallo. Desestimamos íntegramente el recurso contencioso-administrativo número 04/394/1994 interpuesto por Dña. Amanda contra la denegación presunta por silencio administrativo del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, de su petición a que en este recurso jurisdiccional se contrae; sin hacer expresa imposición a ninguna de las partes del pago de las costas causadas en este proceso

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TERCERO

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Debe ser rechazada la pretensión de inadmisibilidad del recurso conforme al artículo 82 c), pues la recurrente no impugna la resolución de 12 de abril de 1993, de la que el abogado del Estado dice que no es un acto definitivo, sino, en todo caso, la impugnación se refiere a la de 6 de septiembre de 1993, que no admite el recurso contra la anterior y, además, aun cuando el recurso se refiriese a la primera, la misma es susceptible de recurso jurisdiccional por tratarse de una resolución del Ministro que pone fin a la vía administrativa.

Otra cuestión es que su contenido sea o no adecuado a Derecho. A la vista de la comunicación de 12 de abril de 1993, es totalmente acertada la decisión adoptada por el Ministro en la resolución citada de 6 de septiembre de 1993.

La actora entiende que su decisión debía haber sido contestada por la Administración de manera expresa. En la demanda esgrime que el artículo 2.2 de la Orden de 2 de marzo de 1990 impone la obligatoriedad de herrar a todo animal inscrito en el Libro Genealógico con la sigla identificativa de la asociación correspondiente, vulnerando el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, el Real Decreto 420/1987, de 20 de febrero, en relación con la Directiva del Consejo CEE 77/504 y las Decisiones de la Comisión 84/247 y 84/419, el Decreto 733/1973, de 29 de marzo, artículo 5 de la Ley 10/1991, de 4 de abril, Real Decreto 176/1992, de 28 de febrero y, además, normas constitucionales como los artículos 9.2 y 3, 14, 22 y 38 de la Constitución, artículo 1 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, en consonancia con el artículo 85 y siguientes del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea y la Ley 3/1991, del 10 de enero, de Competencia Desleal.

El artículo 2.2. y 2.3 de la Orden de 12 de marzo de 1990, por la que se aprueba la Reglamentación específica del Libro Genealógico de la raza Bovina de Lidia, dispone lo siguiente:

2.2 El marcado para la identificación individual se practicará de la siguiente forma:

Hierro o señal de la ganadería en el cuadril o anca según costumbre, número en el costillar, preferentemente derecho, cifra final del año ganadero en la paletilla y sigla identificativa de la Asociación correspondiente.

2.3. Cuando, por causa que fuere, desapareciera o se borrase el marcado, el ganadero queda obligado a su comunicación a la Asociación responsable del Libro para proceder a la identificación y nuevo marcado del animal».

Sin entrar en la representación que se atribuye la peticionaria de los ganaderos de reses de la raza bovina de lidia, la cual no aparece acreditada, la solicitud formulada ha de encuadrarse en el ejercicio del derecho de petición reconocido en el artículo 29.1 de la Constitución (sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 1998).

Ante lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Orden de 12 de marzo de 1990, la Administración no podía hacer otra cosa ni podía acceder a lo pretendido por la recurrente. Ante su petición comunicó a la interesada lo que ya se ha expuesto, diciéndole cuál era la interpretación que hacía de la legislación vigente, lo cual no puede ser contenido de una resolución en sentido estricto. Tampoco puede ser contenido de una resolución un cambio legislativo, que es lo que parece propugnar la recurrente. Este cambio tiene otros caminos y en caso de iniciativa particular no parece que sea oportuno iniciar el mismo ante la petición de una sola persona, sino, en todo caso, iniciar los trámites necesarios para, si procede, llevar adelante un cambio normativo ante la petición de un número representativo de personas.

No parece que el citado artículo 2.2 de la Orden de 12 de marzo de 1990 pueda vulnerar las disposiciones citadas por la parte actora.

Para estimar el recurso se necesitaría un acto referente a un derecho subjetivo de la interesada para anularlo por ilegal o una impugnación directa de la norma contenida en la Orden, para que el Tribunal pueda hacer pronunciamientos de ilegalidad bien directamente o indirectamente.

Del examen del precepto cuestionado y la normativa indicada por la recurrente no se aprecia ninguna ilegalidad en la norma, sobre todo dados los términos generales en que se pronuncia la demanda en cuanto a la vulneración de leyes, normas constitucionales y normas comunitarias, que pudiera fundamentar un fallo que recogiese la petición de la parte actora en el suplico de su demanda.

CUARTO. - En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Dña. Amanda se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, coincidente con la redacción fijada por Ley 4/1999, por contradicción del punto 2.2 de la Orden de 12 de marzo de 1990 con el artículo 2 del Real Decreto 420/1987, de 20 de febrero, y con la Directiva del Consejo CEE 77/504, Decisiones de la Comisión 84/247 y 84/419.

La sentencia se limita a decir que no parece probable que el artículo 2.2 de la Orden de 12 de marzo de 1990 infrinja las disposiciones invocadas en la demanda. Ante esa ausencia de análisis debe insistirse en demostrar dicha antinomia con normas de superior rango.

La Dirección de General de Medios de Producción Ganaderos venía señalando a los titulares de ganaderías que de no aceptar el herraje de sus animales inscritos en el Libro Genealógico con la sigla identificativa de la asociación correspondiente, no podría emitir la documentación requerida para la lidia.

Esta exigencia se hacía derivar del punto 2.2 de la Reglamentación de 12 de marzo de 1990.

La llevanza en exclusiva del Libro Genealógico de la Raza Bovina de Lidia por las Asociaciones se consigna en el punto 1 de la propia Reglamentación.

Estas restricciones deben ser examinadas en relación con las normas de superior rango.

Su infracción determina la nulidad de pleno Derecho de la norma inferior, tal como establece el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, en relación con la artículo 23.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.

Mediante una Orden, la de 12 de marzo 1990, no puede imponerse la afiliación de los ganaderos a alguna asociación. El Real Decreto 420/1987, de 20 de febrero, hace mención de la Directiva 77/504 y de las Decisiones de la Comisión 84/247 y 84/419 como legislación comunitaria, añadiendo que la misma determina los requisitos que deben exigirse para el reconocimiento de asociaciones y agrupaciones de criadores de ganado bovino, concretando que éstas «pierden a través de la presente disposición su carácter exclusivo y unitario».

La Reglamentación de 12 de marzo de 1990 expresa en su preámbulo que se ha dictado por las exigencias de la entrada en la Comunidad Económica Europea y de la adecuación a lo dispuesto en el artículo 8 del citado Real Decreto.

El artículo 2 del Real Decreto establece que la inscripción de los bovinos en los Libros Geológicos se efectuará de acuerdo con los criterios que se señalan en la Decisión de la Comisión CEE 84/419, de 19 de julio, y que se reproducen en el Anexo I. En el citado anexo no se exige la adscripción obligatoria a asociación alguna ni la inclusión de las siglas de ésta en el herraje de los animales. Esta falta de obligatoriedad aparece avalada en el número 3 del aludido Anexo. En él se dice que los bovinos procedentes de otro Estado miembro deberán inscribirse y añade que ninguna organización o asociación de ganaderos reconocidas oficialmente podrá oponerse a tal inscripción en sus Libros Genealógicos.

La imposición respaldada por la sentencia de obligada afiliación a alguna asociación amparada en la citada Reglamentación de 12 de marzo de 1990 se halla en contradicción con las normas de superior rango invocadas.

Se ha contravenido la garantía del principio de jerarquía normativa señalada en el artículo 9.3 de la Constitución.

Motivo segundo

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción del artículo 22 de la Constitución, en relación con las sentencias del Tribunal Constitucional 5/1981, 45/1982, 67/1985, 24/1987 y 183/1989.

Invoca el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

La imposición por la Reglamentación aprobada por Orden de 12 de marzo de 1990 de pertenencia a una asociación para que las reses lleguen a estar herradas con sus siglas a fin de poder ser lidiadas infringe el artículo 22 de la Constitución sobre el derecho de asociación, el cual, según el Tribunal Constitucional, comprende no sólo el derecho a asociarse, sino también, en su faceta negativa, el derecho a no asociarse.

Motivo tercero

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998 por infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 por contradicción del punto 2.2 de la Reglamentación específica del Libro Genealógico de la Raza Bovina de Lidia, aprobada por Orden Ministerial de 12 de marzo de 1990, con los artículos 1, 2 y 3 del Real Decreto 733/1973, de 29 de marzo, artículo 5.2 y 3 de la Ley 10/1991, de 4 de abril y artículos 11.1 y 12.1 a) del Reglamento de Espectáculos Taurinos aprobado por Real Decreto 176/1992, de 28 de febrero.

Las asociaciones o agrupaciones de criadores de ganado bovino son entidades meramente colaboradoras del Ministerio, el cual no pierde su competencia específica y prioritaria.

Así se deduce del Decreto 733/1973, de 29 de marzo, artículos 1, 2 y 3.

Para el registro de animales en el Libro Genealógico se exigía que la ganadería figurase inscrita en el Registro Oficial de Siglas de la Dirección General de Producción Agraria (artículo 20.1) y las bajas podían comunicarse a la entidad colaboradora o al Centro Nacional de Selección y Reproducción Animal correspondiente (artículo 30). Esta posibilidad evidencia la no necesidad de una adscripción forzosa a alguna asociación.

El Real Decreto 420/1987 deroga las disposiciones que se opongan a lo establecido en él. Sin embargo, se aprecia que no hay oposición o contradicción en este aspecto. El Decreto de 1987 tiene por objeto la adecuación a la legislación comunitaria de especialmente el Decreto 733/1973 en aspectos tales como la inscripción del ganado en los Libros Genealógicos y requisitos que deben exigirse para el reconocimiento de asociaciones o agrupaciones. Dice que estas asociaciones o agrupaciones pierden su carácter exclusivo y unitario. Remite su artículo segundo para la inscripción de los bovinos a los criterios o requisitos de su Anexo I. Este anexo no exige para la inscripción la adscripción obligada de los ganaderos a una asociación y la inclusión de las siglas de éstas en el herraje de los animales. No regula las competencias del Ministerio de Agricultura, por lo que no puede concurrir oposición con lo dispuesto en la anterior normativa.

Normas posteriores a la cuestionada continúan manteniendo la competencia del Ministerio de Agricultura, sin perjuicio de la colaboración de las asociaciones o agrupaciones oficialmente reconocidas.

Así resulta del artículo 5.2 de la Ley 10/1991 de 4 de abril sobre potestades administrativas en materia de espectáculos taurinos. Si bien el artículo 5.3 remite al desarrollo reglamentario, el Reglamento, aprobado por Real Decreto 176/1992, alude en su exposición de motivos a la preocupación de preservar la pureza e integridad de la raza del toro y se remite al Registro de Empresas Ganaderas de Reses de Lidia. El artículo 11.1 del Reglamento establece que, sin perjuicio de las competencias registrales que correspondan al Ministerio de Agricultura, se crea en el Ministerio del Interior un Registro de Empresas Ganaderas. El artículo 12.1 a) concreta, entre los requisitos para la inscripción el de que los animales habrán de estar inscritos en el Libro Genealógico de la Raza Bovina de Lidia, dependiente del Ministerio de Agricultura.

Esta previsión no obsta a la posible aprobación de algunas asociaciones como entidades colaboradoras, las cuales no pueden implicar una obligatoriedad de afiliación a ellas. Las infracciones denunciadas en este sentido lo son a la vez del principio de jerarquía normativa consagrado por el artículo 9.3 de la Constitución.

Motivo cuarto

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, por contradicción del punto 5.1 de la Reglamentación específica del Libro Genealógico de la Raza Bovina de Lidia, aprobada por Orden Ministerial de 12 de marzo de 1990, con el artículo 5.2 de la Ley 10/1991, de 4 de abril, y con los artículos 12.3 y 16 del Reglamento de Espectáculos Taurinos.

La obligación de estar las reses necesariamente herradas con la sigla de una asociación para poder ser lidiadas fue comunicada por el Servicio de Medios de Producción Animal del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación el 18 de noviembre de 1992, entendiendo que resultaba de la resolución adoptada en la reunión de 2 de noviembre en base al punto 2.2 de la Reglamentación Específica del Libro Genealógico.

Dicha comunicación fue la determinante de la solicitud inicial de la recurrente en su escrito de 20 de enero de 1993. Interesó la declaración del derecho a lidiar las reses aun cuando no estuviesen herradas con la sigla de una asociación, ante la no obligatoriedad de pertenencia a ninguna de ellas, precisamente ante la circunstancia de que la redacción de la aludida comunicación ponía de manifiesto ser todo ello resultado de una reunión mantenida con las asociaciones, máxime cuando pese a la invocación del punto 2.2 de la Reglamentación, dicho precepto no alude concretamente a la exigencia de herraje con las siglas de asociación.

La Subdirección General, en lugar de expedir la certificación interesada del texto de aquella comunicación del 18 de noviembre de 1992, se permite introducir lo que denomina aclaraciones en el sentido de que no se trataba de ningún acuerdo tomado al margen de lo contemplado en la legislación.

El punto 2.2 de la Reglamentación no previene nada respecto a la exigencia de herraje de las reses con siglas de una asociación para que puedan ser lidiadas.

Sin embargo, el punto 5.1 de la Reglamentación alude a la expedición de la documentación precisa para que las reses sean lidiadas por parte de las asociaciones como complemento de lo ya tratado respecto a la afiliación a la misma. Este motivo se contrae a la denuncia de infracción de aquel precepto por su contradicción con normas de superior rango jerárquico, determinante por ello de nulidad.

La exigencia contradice la Ley de 10/1991 y el Reglamento aprobado por Real Decreto 176/1992. La Ley en el artículo 5.2 establece la inscripción obligatoria de las Empresas en un Registro Oficial de Ganaderías de Reses de Lidia.

El Real Decreto 176/1992, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 10/1991, desarrolla en su título II, capítulo I (artículos 3 a 10) y capítulo II (artículos 11 a 16) el Registro de Profesionales Taurinos y de Empresas Ganaderas, respectivamente.

El legislador no cataloga las empresas ganaderas ni por secciones ni por categorías. Tal resulta de su artículo 12.1. El artículo 12.3 añade que la inscripción en el correspondiente Registro de Empresas del Ministerio del Interior, para lo que bastan los requisitos del número 1 del artículo y, entre ellos, el de la inscripción de las hembras y sementales en el Libro Genealógico dependiente del Ministerio de Agricultura, otorga el derecho a las empresas titulares de la ganadería inscrita a iniciar la explotación y, transcurrido el plazo de dos años, a lidiar reses en toda clase de espectáculos taurinos.

El artículo 16 del Reglamento establece que el Ministerio del Interior instará del Servicio de Defensa de la Competencia la apertura de los procedimientos previstos en la Ley de 17 de julio de 1989 cuando existan fundadas sospechas acerca de la realización por los titulares de empresas inscritas de prácticas destinadas a limitar o eliminar la libre competencia. Todo ello veda cualquier acuerdo, decisión o recomendación colectiva o práctica concertada o conscientemente paralela que tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o en parte del mercado nacional y, entre ello, cualquier restricción a la posibilidad de lidiar reses por la circunstancia de no figurar herradas con las siglas de una asociación u organización concreta.

Termina solicitando que se dicte sentencia desestimatoria del recurso, se case y anule la recurrida y se dicte otra más ajustada a Derecho, con los pronunciamientos a ello inherentes.

QUINTO

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Siendo conocedora la recurrente del contenido de la Orden Ministerial de 12 de marzo de 1990, que impone la pertenencia a una asociación para poder concurrir a la lidia de toros, es visto que la respuesta dada por la Administración resulta plenamente ajustada a Derecho, ya que, de otro modo, se hubiera infringido el artículo 52.2 de la Ley 30/1992, que establece el principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos.

Termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación.

SEXTO

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 16 de julio de 2003, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por Dña. Amanda contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional el 23 de junio de 1999, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la misma contra acto tácito del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación denegatoria de la pretensión deducida en escrito de 20 de enero de 1993, presentado el 29 de enero de 1993, consistente en que se dictase resolución declaratoria del derecho de los ganaderos de las reses de la raza bovina de lidia, inscritos como tales, a no tener que pertenecer obligatoriamente a alguna asociación u organización de criadores de raza y, en consecuencia, a no tener que herrar necesariamente sus animales inscritos en el Libro Genealógico son siglas identificativas de alguna de estas asociaciaciones u organizaciones para poder ser lidiados.

SEGUNDO

En el motivo primero [por infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, por contradicción del punto 2.2 de la Orden de 12 de marzo de 1990 con el artículo 2 del Real Decreto 420/1987, de 20 de febrero, y con la Directiva del Consejo CEE 77/504 y las Decisiones de la Comisión CEE 84/247 y 84/419] se alega, en síntesis, que la sentencia se limita a decir que no parece probable que el artículo 2.2 de la Orden de 12 de marzo de 1990 infrinja las disposiciones invocadas en la demanda, cuando la Dirección General de Medios de Producción Ganaderos venía señalando a los titulares de ganaderías que, de no aceptar el herraje de sus animales inscritos en el Libro Genealógico con la sigla identificativa de la asociación correspondiente, no podría emitir la documentación requerida para la lidia, exigencia que hacía derivar del punto 2.2 de la Reglamentación de 12 de marzo de 1990.

El motivo debe ser desestimado.

TERCERO

El fundamento de este motivo radica en que la sentencia debió declarar la nulidad de la Orden Ministerial de 12 de marzo de 1990, o de alguno de sus preceptos, por vulneración de preceptos normativos de rango superior, y no lo hizo.

La recurrente no solicitó la nulidad de dicha Orden Ministerial ni en fase administrativa ni en el posterior recurso jurisdiccional. En ambas vías solicitó que se declarase el derecho de los ganaderos de las reses de la raza bovina de lidia, inscritos como tales, a no tener que pertenecer obligatoriamente a alguna asociación u organización de criadores de raza y, en consecuencia, a no tener que herrar necesariamente sus animales inscritos en el Libro Genealógico con siglas identificativas de alguna de estas asociaciaciones u organizaciones para poder ser lidiados.

La alegación de que el artículo 2.2 de la Orden Ministerial infringe preceptos de rango superior en ningún momento fue acompañada de la impugnación directa o indirecta (mediante un acto administrativo de aplicación) de dicha Orden. La recurrente utilizó este argumento con la finalidad de demostrar que, a su juicio, existía el derecho cuya declaración propugnaba y la Administración tenía el deber de declarar su existencia.

La sentencia impugnada, al no declarar la nulidad de la Orden Ministerial o de alguno de sus preceptos, no ha infringido el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues dicha nulidad no le fue solicitada. Se limitó a indicar, correctamente, que para estimar el recurso hubiera sido menester que se impugnase un acto referente a un derecho subjetivo de la interesada para anularlo por ilegal o una impugnación directa de la norma contenida en la Orden, con objeto de que el Tribunal pudiera hacer un pronunciamiento de ilegalidad bien directamente, bien indirectamente.

CUARTO

En el motivo segundo se alega, en síntesis, que la imposición por la Reglamentación aprobada por Orden de 12 de marzo de 1990 de pertenencia a una asociación para que las reses lleguen a estar herradas con sus siglas a fin de poder ser lidiadas infringe el artículo 22 de la Constitución sobre el derecho de asociación, el cual, según el Tribunal Constitucional, comprende no sólo el derecho a asociarse, sino también, en su faceta negativa, el derecho a no asociarse.

El motivo debe ser desestimado.

QUINTO

La Administración, ante la petición de la recurrente, no negó el derecho de asociación de los ganaderos de reses de lidia en su vertiente negativa, puesto que respondió mediante escrito de 12 de abril de 1993, en el que el Subdirector General de Medios de Producción Ganaderos manifestaba que de la legislación vigente se deduce que no existe la obligación en relación con la cual se solicitaba la declaración interesada, «debiendo marcar al animal con la sigla identificativa si se pertenece a alguna asociación, y no debiendo marcarlo por tanto si no se pertenece a Asociación alguna». Añadía que se le notificaba «en orden a la solicitud de aclaración que de la citada cuestión nos ha planteado».

Sin duda la parte recurrente entiende que la expresada comunicación es insuficiente para la protección de su derecho de asociación en su vertiente negativa, que entiende amenazado por actos anteriores de la Dirección General. Según la parte recurrente, la Dirección de General de Medios de Producción Ganaderos venía señalando a los titulares de ganaderías que, de no aceptar el herraje de sus animales inscritos en el Libro Genealógico con la sigla identificativa de la asociación correspondiente, no podría emitir la documentación requerida para la lidia, y añade que esta exigencia se hacía derivar del punto 2.2 de la Reglamentación de 12 de marzo de 1990. Parece obvio, sin embargo, que, de estimar perturbado su derecho, debió impugnar los actos a los que atribuía dicha perturbación, o directamente la Orden Ministerial citada, y no la falta de resolución a su petición, pues la Administración respondió a la misma aceptando de manera inequívoca una interpretación del artículo 2.2 de la citada Orden enteramente compatible con la libertad de asociación, aunque eludió pronunciar una resolución definitiva por tratarse de una petición formulada en abstracto y no dirigida a la impugnación de un acto administrativo en concreto que negara o perturbara el derecho cuya declaración se reclamaba.

La sentencia recurrida no infringe esta interpretación cuando afirma que ante lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Orden de 12 de marzo de 1990, la Administración no podía hacer otra cosa que exponer cuál era la interpretación que hacía de la legislación vigente, lo cual no puede ser contenido de una resolución en sentido estricto, pero no acceder a su pretensión.

Por lo demás, no se ha alegado la infracción de las normas reguladoras del derecho de petición o de las que rigen la resolución de los procedimientos administrativos, por lo que no podemos entrar en el examen de la regularidad de la sentencia en torno a la consideración de la petición formulada como una petición sujeta al régimen propio de este tipo de actos, no necesitada de una resolución administrativa en sentido estricto.

SEXTO

En el motivo tercero se alega de nuevo la infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 por contradicción del punto 2.2 de la Reglamentación específica del Libro Genealógico de la Raza Bovina de Lidia, aprobada por Orden Ministerial de 12 de marzo de 1990, con los artículos 1, 2 y 3 del Real Decreto 733/1973, de 29 de marzo, artículo 5.2 y 3 de la Ley 10/1991, de 4 de abril y artículos 11.1 y 12.1 a) del Reglamento de Espectáculos Taurinos aprobado por Real Decreto 176/1992, de 28 de febrero, fundándose en que las asociaciones o agrupaciones de criadores de ganado bovino son entidades meramente colaboradoras del Ministerio, el cual no pierde su competencia específica y prioritaria, de tal suerte que la existencia de aquéllas no puede implicar la obligatoriedad de afiliarse a ellas.

El motivo debe ser desestimado.

SÉPTIMO

Nuevamente se denuncia la infracción por la sentencia a quo del artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por no haber declarado la nulidad de la Orden Ministerial de 12 de marzo de 1990, cuando dicha Orden no fue objeto de impugnación específica, directa o a través de un acto de aplicación.

OCTAVO

En el motivo cuarto se denuncia la infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, por contradicción del punto 5.1 de la Reglamentación específica del Libro Genealógico de la Raza Bovina de Lidia, aprobada por Orden Ministerial de 12 de marzo de 1990, con el artículo 5.2 de la Ley 10/1991, de 4 de abril, y con los artículos 12.3 y 16 del Reglamento de Espectáculos Taurinos, argumentando que la obligación de estar las reses necesariamente herradas con la sigla de una asociación para poder ser lidiadas fue comunicada por el Servicio de Medios de Producción Animal del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación el 18 de noviembre de 1992, entendiendo que resultaba de la resolución adoptada en determinada reunión con base en el punto 2.2 de la Reglamentación Específica del Libro Genealógico.

El motivo debe ser desestimado.

NOVENO

Al igual que hemos razonado en el motivo segundo, la Administración, en el procedimiento en el que la parte recurrente estima producido el silencio, no negó el derecho de asociación de la recurrente en su vertiente negativa, puesto que el Subdirector General de Medios de Producción Ganaderos mediante escrito de 12 de abril de 1993 respondió a su petición interpretando la legislación vigente en el sentido favorable a la libertad de asociación que reclamaba.

Si la parte recurrente entiende que la expresada comunicación es insuficiente para la protección de su derecho de asociación en su vertiente negativa, que entiende amenazado por actos anteriores de la Dirección General, debió impugnar los actos a los que atribuía dicha perturbación, o directamente la Orden Ministerial citada, y no la comunicación emitida en el procedimiento en que se recurre, en la que se da de manera inequívoca una interpretación del artículo 2.2 de la citada Orden enteramente compatible con la libertad de asociación. A ello no es obstáculo que la Administración, en actos posteriores, haya adoptado una posición distinta de la anterior, sin duda menos acorde con el derecho de asociación, pues la sentencia de instancia ha de limitarse a resolver sobre la actuación administrativa impugnada. La parte recurrente tiene la posibilidad de impugnar ante la Jurisdicción las eventuales resoluciones de la Administración o de la Asociación en que en el futuro se perturbe el derecho cuya proclamación con carácter abstracto ha solicitado de la Administración.

La sentencia recurrida no infringe esta interpretación cuando afirma que ante lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Orden de 12 de marzo de 1990, la Administración no podía hacer otra cosa que exponer cuál era la interpretación que hacía de la legislación vigente, lo cual no puede ser contenido de una resolución en sentido estricto, pero no acceder a su pretensión.

DÉCIMO

En atención a lo expuesto es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Dña. Amanda contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional el 23 de junio de 1999, cuyo fallo dice:

Fallo. Desestimamos íntegramente el recurso contencioso-administrativo número 04/394/1994 interpuesto por Dña. Amanda contra la denegación presunta por silencio administrativo del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, de su petición a que en este recurso jurisdiccional se contrae; sin hacer expresa imposición a ninguna de las partes del pago de las costas causadas en este proceso

.

Declaramos firme la sentencia recurrida.

Condenamos en costas a la parte recurrente.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Juan Antonio Xiol Ríos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como secretaria certifico.

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