El derecho a la asistencia sanitaria del colectivo vulnerable de los extranjeros sin autorización de residencia tras la STC 139/2016, de 21 de julio: la confirmación de una limitación anunciada

AutorLuis E. Delgado del Rincón
Páginas351-369

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Luis E. Delgado del Rincón

Profesor Titular de Derecho Constitucional

Universidad de Burgos: ldelgado@ubu.es

Resumen: La STC 139/2016, de 21 de julio, ha resuelto un recurso de inconstitucionalidad presentado por el Parlamento de Navarra contra determinados preceptos del Decreto-ley 16/2012. En el trabajo se analizan críticamente algunas de las cuestiones que se abordan en la resolución constitucional: el cumplimiento del requisito del presupuesto de hecho habilitante de la norma impugnada, esto es, la extraordinaria y urgente necesidad; el respeto por el Decreto-ley del límite material de no afectación a los derechos, deberes y libertades constitucionales de los ciudadanos y la cues-tión principal, si el art. 1.1 del Decreto-ley 16/2012, que excluye de la asistencia sanitaria pública al colectivo vulnerable de los extran-1Este trabajo se realiza en el marco del Proyecto de Investigación DER2016-76392-P, sobre «Fundamentos teóricos del neoconstitucionalismo: un modelo jurídico para una sociedad global» (2017-2019).

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jeros sin autorización de residencia, vulnera el derecho a la protección de la salud del art. 43 CE

Palabras clave: Derechos sociales. El derecho a la salud. Asistencia sanitaria. Extranjeros irregulares. Legislación de urgencia.

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1. Introducción

En 2012 el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. Como se dice en su Exposición de Motivos, para dotar al Sistema Nacional de Salud de «solvencia y viabilidad» es preciso llevar a cabo una «reforma estructural», acometiendo, entre otras medidas, una nueva regulación de la condición de asegurado y beneficiario y una restructuración de la cartera común de servicios y prestaciones. La regulación de la condición de asegurado, que conlleva la modificación del art. 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud (LCCSNS) y del art. 12.1 de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LOEX) 2, excluye de la atención sanitaria pública y gratuita a los extranjeros que carezcan de autorización de residencia, aunque estuvieran inscritos en el Padrón municipal, salvo en los casos «de urgencia por enfermedad grave o accidente; de mujeres embarazadas, en la «asistencia al embarazo, parto y postparto» y de «los menores de dieciocho años» 3.

La aprobación del Decreto-ley 16/2012, cuyo contenido ha sido cuestionado en la doctrina 4 y en informes de organismos

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nacionales e internacionales 5, es una manifestación más del uso desmedido y abusivo que ha hecho el Gobierno de esta norma de excepcionalidad, sobre todo, en las últimas legislaturas 6. Creo que las reformas de la LOEX y de la LCCSNS, por su entidad y por la materia regulada, debieran de haberse llevado a cabo mediante un proyecto de ley del Gobierno, tramitándose en las Cortes por el procedimiento legislativo ordinario o de urgencia, dando lugar a un debate parlamentario más amplio y participativo sobre la reforma sanitaria acometida por el Decreto-ley 16/2012.

Algunas Comunidades Autónomas presentaron en su día un recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos del Decreto-ley 16/2012 (Navarra, Asturias, Andalucía, País Vasco, Cataluña y Canarias). Los recurrentes, además de considerar que el Decreto-ley incumplía algunos de los requisitos esta-

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blecidos en el art. 86.1 CE para la legislación de urgencia (el presupuesto de hecho habilitante y la afectación a materias prohibidas), alegaban, entre otros motivos de inconstitucionalidad, que la nueva regulación de la condición de asegurado o de beneficiario vulneraba el derecho a la protección a la salud del art. 43 de la CE, en relación con el derecho a la igualdad del art. 14 CE y el art. 10 CE.

El Tribunal Constitucional ha resuelto los recursos de inconstitucionalidad interpuestos en las siguientes decisiones: la STC 139/2016, de 21 de julio, para el del Parlamento de Navarra; la STC 183/2016, de 3 de noviembre, para el del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias; la STC 33/2017, de 1 de marzo, para el del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía; la STC 63/2017, de 25 de mayo, para el del Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña; la STC 64/2017, de 25 de mayo, para el del Gobierno Vasco y la STC 98/2017, de 20 de julio, para el del Gobierno de Canarias

La STC 139/2016, de 21 de julio, es la que establece la doctrina jurisprudencial sobre el tema que aquí nos ocupa, remitiéndose a ella las otras decisiones en las que se había invocado también los motivos de impugnación aludidos. En la STC 139/2016, de 21 de julio, el Parlamento Foral plantea dos bloques de impugnaciones. El primero está relacionado con la utilización del decreto-ley y la posible vulneración de algunos de los requisitos exigidos por el art. 86.1 CE: la no concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad y no respetar los límites materiales que el precepto constitucional impone a la legislación de urgencia, en particular la afectación a los derechos, deberes y libertades constitucionales y al régimen de las Comunidades Autónomas. El segundo tipo de impugnaciones, de carácter sustantivo, se refiere a la posible infracción por algunos artículos del Decreto-ley 16/2012 del derecho a la protección de la salud del art. 43 CE, en particular aquellos que dejan fuera del sistema sanitario público a deter-minados colectivos como el de los inmigrantes que carecen de autorización de residencia.

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Veamos primero las cuestiones relacionadas con los requisitos exigidos por el art. 86.1 CE y después la cuestión sustancial sobre la vulneración del derecho del art. 43 CE.

2. El decreto-ley 16/2012 cumple el presupuesto de hecho habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad

El Parlamento de Navarra alega en su demanda que algunos preceptos del Decreto-ley 16/2012 no cumplen el requisito del art. 86.1 CE del presupuesto de hecho habilitante sobre la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad. Considera que la utilización del Decreto-ley por el Gobierno obedece a problemas de gestión sin que se acrediten «unas circunstancias extraordinarias, imprevisibles y urgentes (…), ni tampoco (…) una conexión de sentido entre [la situación de urgencia] y las medidas que se adoptan». El «objetivo fundamental de la norma es afrontar una reforma estructural [no coyuntural] del Sistema Nacional de Salud (…) con visos de permanencia», basándose para ello en «consideraciones sumamente generales» 7.

El Tribunal Constitucional, continuando con la interpretación flexible que ha realizado sobre el presupuesto legitimador del decreto-ley 8, analiza dos de sus elementos y establece las siguientes conclusiones:

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  1. ) De la Exposición de Motivos y del debate parlamentario de convalidación, el Gobierno ha explicitado de forma suficiente las razones que justifican la extraordinaria y urgente necesidad. Así, a juicio del Tribunal, se aportan razones de carácter general como «la existencia de una situación de grave dificultad económica en el Sistema Nacional de Salud (…), con una alta morosidad y un insostenible déficit en las cuentas públicas sanitarias» y razones concretas como la extensión por «las Comunidades Autónomas (…) del derecho de cobertura sanitaria de forma diversa» y «la falta de adaptación de la legislación española a la normativa europea», que «ha abierto las puertas a los abusos del llamado turismo sanitario» (FFJJ 3 a 5).

  2. ) En relación con la necesaria conexión entre la situación de urgencia definida (insostenibilidad económica del Sistema Nacional de Salud) y las medidas concretas adoptadas para subvenir a ella (la regulación de la condición de asegurados del Sistema Nacional de Salud que deja extramuros de la asistencia sanitaria a ciertos colectivos como los extranjeros en situación irregular), el Tribunal Constitucional considera que son medidas coherentes y congruentes con los problemas que tratan de solucionar, la reducción de los gastos y la viabilidad del sistema sanitario (FJ 5).

En nuestra opinión, en el supuesto examinado, el Gobierno ofreció un razonamiento muy somero, general e insuficiente, basado en razones ligadas a la crisis económica pero sin la motivación suficiente; sobre todo, respecto de la medida concreta aprobada por el Decreto-ley de regulación de la condición de asegurado y de exclusión de la atención sanitaria a los extranjeros empadronados en situación administrativa irregular. Así puede deducirse de la Exposición de Motivos y del debate de convalidación de la norma, en el que la Sra. Ministra de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad reitera prácticamente lo expuesto en el Preámbulo, mezclando problemas diferentes como el de la exclusión de la asistencia sanitaria a los extranjeros en situación administrativa irregular y el del turismo sanitario.

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3. El decreto-ley 16/2012 no infringe el límite material del art 86.1 CE de no afectación a los derechos del título I de la constitución

Otra infracción que, relacionada con el art. 86.1 CE, alega el Parlamento de Navarra es que algunos de los preceptos del Decreto-ley 16/2012 exceden de los límites materiales que la norma constitucional impone al decreto-ley, al afectar a los derechos y libertades de los ciudadanos reconocidos en el...

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