El Derecho de Asilo.
| Autor | Susana Álvarez González |
| Cargo del Autor | Profesora Asociada de Filosofía del Derecho. Universidad de Vigo |
| Páginas | 307-337 |
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El tradicional derecho de asilo constituye en la actualidad un aspecto más de la política migratoria. El problema del desplazamiento masivo de personas puede estar motivado además de por situaciones económicas y sociales graves, por conflictos bélicos o persecuciones políticas.
Se entiende por asilo en sentido amplio, denominado tradicionalmente derecho de asilo:
"la protección que un determinado Estado ofrece a personas que no son nacionales suyos y cuya libertad o vida se encuentra en peligro por los actos, amenazas o persecuciones de las autoridades de otro Estado o de personas o multitudes que han escapado del control de ese Estado"771.
No obstante, cabe distinguir dentro del asilo entendido como institución dos grandes tipos o clases: el asilo territorial y el asilo diplomático. A ambos ha de adicionarse un tercer tipo menos habitual conocido como asilo neutral, que extiende su protección a los miembros de fuerzas armadas de Estados beligerantes que buscan refugio en un Estado neutral en tiempos de guerra.
Paralelamente a la institución del asilo hay que mencionar la figura autónoma del refugio, si bien en la actualidad la tendencia norma-tiva es la vinculación de ambas figuras hasta el extremo de que a nivel legislativo es frecuente su confusión y solapamiento.
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Puede definirse al refugiado como aquella persona que debido a temores fundados de ser perseguida por razón de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas se encuentra fuera del país de su nacionalidad o del que, careciendo de nacionalidad, tuviera su residencia habitual, y a consecuencia de tales acontecimientos no quiera o no pueda regresar a él.
La figura del refugiado nace como una institución de proyección europea con el fin de resolver la crisis humanitaria ocasionada por la Segunda Guerra Mundial y en años posteriores. De ahí, que la Convención del Estatuto del Refugiado, de 28 de julio de 1951, que define dicha figura y recoge su régimen jurídico, vinculada tal condición al resultado de acontecimientos ocurridos antes de enero de 1951, hasta su modificación por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, de 31 de enero de 1967, que amplia su espacio temporal.
Son, por tanto, numerosas la críticas a la tendencia a unificar normativamente la figura del asilo territorial con la categoría de refugiado y numerosos los estudiosos que consideran el concepto de refugiado como una categoría autónoma que ha de diferenciarse del asilo tradicional, pues si bien dicha figura se asemeja a la del solicitante de asilo, es más restrictiva al vincularse a una serie de causas taxativamente recogidas en la normativa internacional.
Quedan, en todo caso, fuera del régimen protector de ambas categorías la protección de extranjeros frente a circunstancias económicas adversas, sociales o de otro tipo que se dan en el país de
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origen772.
Habida cuenta que el asilo territorial es una protección que el Estado presta en su territorio, su regulación se ha vinculado de forma habitual a los Ordenamientos internos de los Estados. Las fórmulas utilizadas por las legislaciones estatales son muy variadas, dependiendo, en gran medida, de la concepción constitucional del asilo en cada Estado.
El asilo aparece recogido en la Constitución española en el artículo 13.4 en los siguientes términos: "la ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España".
Frente a otras regulaciones europeas que configuran el asilo como un derecho fundamental -Francia, Alemania, Holanda o Bélgica-, el texto constitucional remite a la ley para su configuración773.
En el Ordenamiento jurídico interno la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado, modificada por la Ley 9/1994, establece los principios básicos que rigen dicha materia. Dicha Ley ha sido desarrollada por el Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, que aprueba el Reglamento de aplicación de la citada norma.
La Ley española, antes de su reforma por la Ley 9/1994, regulaba de manera separada dos figuras: el asilo y el refugio. El asilo fue concebido por la Ley como una categoría más amplia y con mayor grado de protección que el refugio y a cada una de ellas le otorgó la Ley unos efectos diferentes. El título II de la Ley regulaba la condición de refugiado, definida por la remisión a los instrumentos jurídicos internacionales.
Tras la modificación de la Ley desaparece la citada dualidad de fi-
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guras, fruto de la tendencia normativa de asimilación de refugio y asilo en una única categoría. El objetivo de dicha reforma era esencialmente la subsanación de ciertas deficiencias que albergaba la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado, tras la aprobación de determinados Instrumentos internacionales que regulaban determinados aspectos del asilo y la progresiva necesidad de armonización de las legislaciones nacionales en la materia que aconsejaban la revisión de las normas vigentes sobre el reconocimiento de la condición de refugiado y la concesión del asilo.
Respecto a la dualidad de figuras, el legislador justifica la supresión de estatutos diferenciados por la confusión y abuso que generaba la misma, especialmente con la finalidad de impedir, se entiende, su utilización fraudulenta con fines de "inmigración económica".
En consonancia con esta tendencia, tanto la Ley como el Reglamento remiten de forma reiterada a los preceptos de la Convención de Ginebra de 1951 y al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967, que constituyen la piedra angular de la materia en el Derecho Internacional.
El asilo ha sido también objeto de regulación por el Derecho Comunitario. La primera regulación del asilo en el ámbito comunitario tuvo una finalidad procedimental que buscaba evitar, por un lado, solicitudes múltiples en los distintos Estados y, por otro, evitar que los solicitantes de asilo fuesen objeto de reenvíos sucesivos de un Estado a otro sin que ninguno de ellos asumiese la competencia del examen de la solicitud de asilo.
Esta regulación se inicia con el Convenio de Dublín, de 15 de junio de 1990, relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de la Comunidad, que sustituye en lo relativo al asilo al Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen que se refería en el capítulo VII, del título II, con el título supresión de controles en las fronteras interiores y circulación de personas, a la responsabilidad del examen de las solicitudes de asilo.
Posteriormente, el Tratado de Ámsterdam ha configurado el asilo como una materia que forma parte de las competencias comunita-
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rias. Por primera vez, el derecho de asilo aparece entre las materias recogidas en el ámbito de actuación comunitario. Esto ha posibilitado el intento de la puesta en marcha de un procedimiento común de asilo y un estatuto uniforme válido en todo el territorio de la UE, cuyos rasgos se perfilaron en el Consejo Europeo de Tampere en 1999 y que fueron posteriormente confirmados en el programa de La Haya. En ellos, se establece como una prioridad de la Unión Europea el desarrollo de políticas comunes en materia de asilo e inmigración, basada en principios que han de ser, en primer lugar, claros para los ciudadanos y que han de ofrecer, en segundo lugar, garantías a las personas que busquen protección en la Unión Europea o traten de entrar en ella.
La creación de un Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) como parte integrante de un espacio de libertad, seguridad y justicia parte de la idea de hacer de la Unión Europea un espacio de protección de los refugiados basado en la aplicación del Convenio de Ginebra y de los valores humanitarios que comparten los Estados miembros, con el objetivo de que ninguna persona sea repatriada a un país en el que sufra persecución.
El plan de actuación prevé la adopción de la propuesta del SECA a finales del 2010. El sistema de desarrollo se realizará en dos etapas, a corto y a largo plazo. El primer paso perseguido ha sido la armonización de los marcos legales de los Estados miembros a través de normas mínimas entre los años 1999 y 2006, en los que se adoptaron, entre otros, cuatro instrumentos legislativos que conforman las bases del SECA:
- La Directiva 2005/85/CE, de 1 de diciembre, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado.
- La Directiva 2004/83/CE, de 29 de abril, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección inter-nacional y al contenido de la protección concedida.
- La Directiva 2003/9/CE, de 27 de enero de 2003 por la que se aprueban las normas mínimas para la acogida de los solicitantes
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de asilo en los Estados miembros.
- La Directiva 2001/55/CE, de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida.
A los citados...
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