Derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas
| Autor | Javier Fuertes (Magistrado) |
El derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas es el derecho reconocido en la Constitución a los ciudadanos a poder acceder (ser nombrados) en condiciones de igualdad para ocupar un cargo de funcionario público ( artículo 23.2 de la Constitución Española (CE) ).
El art. 23.1 de la Constitución consagra el derecho fundamental de los ciudadanos a acceder a los puestos de funcionarios públicos y a acceder en esos puestos (Sentencia del Tribunal Constitucional 96/1998, de 26 de mayo, F. 3 [j 1]).
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El artículo 23.2 de la Constitución reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas, con los requisitos que señalen las leyes.
El referido precepto establece que los ciudadanos, asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes.Tratamos aquí el derecho de acceso a las funciones públicas (función pública, cargos no representativos) y, en otro lugar de forma separada, el derecho de acceso a los cargos públicos (cargos representativos).
La regulación con carácter general del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas se realiza por el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , TREBEP).
Naturaleza y alcance del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas ¿En qué consiste el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas?Téngase en cuenta que en el caso de la Comunidad Foral de Navarra el artículo 49 .Uno b) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto , de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, dispone que en virtud de su régimen foral, corresponde a Navarra la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos de la Comunidad Foral, respetando los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos.
Es el derecho reconocido por la Constitución a los ciudadanos (y, según el tipo de elección, a las personas que a ellos resulten asimilados) para poder acceder a puestos funcionariales (función pública).
Comenzando por el examen del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 , es necesario recordar que este Tribunal ha declarado que en este precepto, que distingue entre «funciones» y «cargos» públicos, se reconoce de un lado, el derecho a acceder a puestos funcionariales y, de otro, dos derechos -sufragio activo y pasivo- que enmarcan la participación política de los ciudadanos en el sistema democrático, en conexión con los principios de soberanía del pueblo y de pluralismo político, consagrados en el art. 1 de la Constitución (STC 71/1989) [j 2]. Del primero de los derechos hemos dicho que el art. 23.2 comprende, no sólo el acceso a la función pública, sino también el desarrollo o promoción de la propia carrera administrativa (SSTC 192/1991 [j 3], 200/1991 [j 4] y 212/1993 [j 5], entre otras). Del derecho de acceso a los «cargos públicos» que regula el artículo 23.2 hemos declarado que se refiere a los cargos públicos de representación política, que son los que corresponden al Estado y a los entes territoriales en que se organiza territorialmente de acuerdo con el art. 137 de la Constitución -Comunidades Autónomas, Municipios y Provincias- (STC 23/1984) [j 6]. Añadiendo, a continuación, que el art. 23.2 es un reflejo del Estado democrático en el que - art. 1.2 - la soberanía reside en el pueblo español del que emanan todos los poderes del Estado (Sentencia del Tribunal Constitucional 80/1994, de 4 de marzo [j 7], F.3).
Este derecho de acceso a la función pública supone el ser nombrado como funcionario (de carrera) y estar vinculado a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente (en los términos establecidos para los «funcionarios de carrera» por el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público , aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre ), derecho que también incluye el de no ser privado arbitrariamente de la condición de funcionario público.
Como este Tribunal ha declarado en reiteradas ocasiones, cuando está en juego, como es aquí el caso, el ejercicio de las facultades legalmente reconocidas a los cargos públicos, es el art. 23.2 de la CE el directamente afectado, puesto que el mismo comprende no sólo el acceso a los cargos y empleos públicos en condiciones de igualdad y en los términos que señalan las leyes sino también la permanencia en dichos cargos en iguales términos, sin la cual el acceso podría devenir en un derecho meramente formal (STC 81/1991 [j 8], fundamento jurídico 2º). Asimismo, conviene advertir que aunque el actor en su demanda también denuncia la infracción del principio de igualdad consagrado por el art. 14 de la CE , tal invocación es superflua precisamente porque se hace en relación con el propio art. 23.2 de la CE , que ya incorpora la exclusión de toda discriminación, sin que alegue aquél una lesión autónoma del principio de igualdad originada en alguno de los criterios expresamente proscritos en el art. 14 de la CE (SSTC 24/1989 [j 9] fundamento jurídico 2º; 74/1991, fundamento jurídico 2º, 217/1992, fundamento jurídico 6º) (Sentencia del Tribunal Constitucional 30/1993, de 25 de enero [j 10], F. 1).
Véase el desarrollo de este apartado en ámbito de aplicación de la función pública y clases de funcionarios .
Derecho que alcanza a cualquier funcionario público (cargo público no representativo), lo que determina:
1) Desde una vertiente positiva, comprende a los funcionarios públicos cualquiera que sea la Administración o poder público el que desempeñe esas funciones públicas.
Las funciones públicas englobadas en la protección que dispensa el art. 23.2 CE son aquellas que vienen desarrolladas por funcionarios públicos, en el sentido del art. 103.3 CE , esto es, por aquellas personas vinculadas con la Administración (entendida esta expresión en un sentido lato, en cuanto comprensiva de cualquier organización medial o servicial, y no constreñida sólo a sus manifestaciones personificadas) mediante una relación de servicios de carácter estatutario (tal y como se encargó de precisar la STC 99/1987) [j 11], es decir, preordenada legal y reglamentariamente, y no integrada contractualmente (Auto del Tribunal Constitucional 298/1996, de 16 de octubre [j 12], F.3).
2) Desde una vertiente negativa, no comprende a todos los empleados públicos, sino únicamente a los cargos de naturaleza funcionarial, no resultando aplicable a los supuestos de contratación de personal laboral.
Naturaleza del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones ...Así planteados los términos del debate, ha de coincidirse con el Ministerio Fiscal en que el derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 de la Constitución no es aplicable en los supuestos de contratación de personal laboral por parte de las Administraciones Públicas, de manera que el trato discriminatorio denunciado sólo podría conculcar el principio general de igualdad establecido en el art. 14 de la Constitución del que el art. 23.2 CE no es sino, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de este Tribunal, una concreción específica en relación con el ámbito de los cargos y funciones públicos. Admitida esta puntualización del Ministerio Público, no cabe, sin embargo, aceptar que -ya desde la perspectiva del art. 14 CE - las bases de la convocatoria del concurso de méritos impugnadas por los demandantes no sean contrarias al principio de igualdad (Sentencia del Tribunal Constitucional 281/1993, de 27 de septiembre [j 13], F.2).De suerte que, en esta caracterización, resultaría excluido, a efectos de la protección constitucional, el personal laboral al servicio de la Administración, mas no, aun cuando su vínculo no sea de carácter permanente (tal es el rasgo que singulariza a los funcionarios de carrera, art. 4 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964 ), aquellas personas cuya relación es de tipo estatutario (argumento: Disposición adicional cuarta de la Ley 30/1984 , que suprimió los denominados contratos administrativos de colaboración temporal), pero de carácter temporal o precario, que, desempeñando funciones idénticas a las encomendadas a los funcionarios de carrera, vendrían así asimilados a los funcionarios interinos ( art. 5.2 de la Ley de 1964 ), cuyo régimen es, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el general de los funcionarios de carrera ( art. 104 de la citada Ley), sin más excepción, por lo que aquí importa, que el derecho a la permanencia en la función ( art. 105 de la Ley de 1964 ) (Auto del Tribunal Constitucional 298/1996, de 16 de octubre [j 14], F.3).
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