La dependencia financiera de las comunidades autonomas respecto al estado: la otra forma de financiacion

AutorAntonio Lizarriturri Rosende
CargoDoctor en Derecho Universidad de A Coruña
Páginas669-706
  1. INTRODUCCION

    Si las diversas autonomías que integran el Estado tuviesesn dentro de su área geográfica o espacial un potencial económico similar, se evitarían bastantes de los problemas que afectan al federalismo fiscal. La realidad es, sin embargo, bien distinta, ya que existen grandes diferencias de renta y riqueza entre los diversos territorios autónomos.

    Se nos plantea el problema de resolver un tema en el que los derechos de los individuos que integran una determinada comunidad o territorio deben de prevalecer sobre el diferente grado de riqueza que ostente la respectiva comunidad. Para lograr este objetivo, tenemos que considerar que la existencia de un marco de derechos y deberes común a todos los individuos que integran una comunidad política conduce a una redistribución de la renta entre ellos y, como resultado de esto, entre los territorios (1). Esto nos pone de relieve que los pilares sobre los que ha de asentarse el sistema de financiación autonómica son dos: autonomía e igualdad (2). El conseguir ambos objetivos no parece una tarea fácil, si tenemos en cuenta que entre ambos conceptos hay un cierto grado de incompatibilidad. Un mayor grado de autonomía implica una menor dependencia del Estado o nivel central de gobierno, que es precisamente a quien corresponde salvaguardar la igualdad entre los ciudadanos del Estado. Por este motivo, hay que intentar lograr un equilibrio entre autonomía e igualdad, que nacerá como consecuencia de la negociación o transacción (3). Es indudable que el Estado debe llevar a cabo una política redistributiva, nuestra Constitución garantiza la redistribución (4) y también un nivel similar de bienes y servicios públicos para todos los territorios del Estado (5).

    Si esto no ocurriese así, un simple proceso de descentralización fiscal que no vaya acompañado de medidas correctoras, ante la desigual distribución de las capacidades fiscales, pondrá de relieve que, para unas necesidades de carácter similar y con la realización de un esfuerzo fiscal igual, las jurisdicciones prestarán diferentes niveles de bienes y servicios de su competencia (6). Una vez constatada la necesidad de intervención del Estado como máximo garante del reparto equitativo de bienes públicos entre los ciudadanos, tenemos que determinar cuál va a ser su grado de intervención en la redistribución o la posición fiscal de los individuos (7).

    Se pueden adoptar sistemas de nivelación alternativos según hagamos depender o no a las subvenciones del esfuerzo fiscal de las jurisdicciones y de cómo definamos a este último (8).

    En la práctica, la mayoría de los sistemas de transferencias aplicados se dirigen más bien a nivelar las diferencias de capacidad fiscal originadas por las diferencias de renta. Nos encontramos, pues, ante una aplicación del principio de solidaridad, principio éste que aparece reflejado de forma inequívoca en nuestro texto constitucional. Por este motivo, un paso previo a la puesta en marcha de transferencias niveladoras es la definición explícita de un criterio de solidaridad (9).

    La solidaridad favorece la equidad en el reparto de bienes y servicios en una estructura política de múltiples niveles. Lo que cada comunidad gasta en proporcionar a sus ciudadanos-votantes, un nivel idóneo de bienes y servicios públicos, proviene no sólo de su recaudación, sino también de las subvenciones obtenidas del nivel central de gobierno (10).

    Desde el punto de vista jurídico, podemos señalar tres supuestos fundamentales de dependencia financiera de la CC.AA. respecto del Estado: ciñéndonos al texto constitucional tenemos, en primer lugar, las participaciones en los ingresos del Estado [art. 157.1.a)], las asignaciones del Estado (158.1) y el Fondo de Compensación Interterritorial (158.2). La fórmula de participación en impuestos es utilizada en los países federales, no sólo como relación entre el gobierno federal y los Estados, sino más bien como una fórmula frecuente entre Estados y los gobiernos locales.

    Todas las fórmulas reseñadas tienen un fundamento político que les sirve de base. En esta ocasión se pretende que, al margen de la capacidad tributaria de cada hacienda, la Administración central lleve a cabo una función redistributiva, garantizando un nivel mínimo de servicios a todos los ciudadanos (11). No olvidemos que la interpretación más completa del proceso fiscal aconseja que la redistribución de la renta y de la riqueza sea analizada como un bien o servicio público (12). Tal parece ser la intención de la C.E. (art. 40.1), dentro del Título I, Capítulo III, en donde aparecen ubicados otros bienes públicos como la protección de la salud, el acceso a la cultura o el medio ambiente y la calidad de vida.

    El mayor protagonismo o la función tutelar del gobierno no supone la ausencia de intervención de cualquiera de los poderes públicos, incluidos los autonómicos, en este tipo de cuestiones. En cualquier caso, la redistribución de la riqueza y todo el cúmulo de operaciones que lleva a cabo el nivel central de gobierno para limitar las desigualdades de renta interregional y favorecer el consiguiente disfrute de un nivel similar de servicios públicos debe hacerse atendiendo a criterios de racionalidad y eficiencia económica. No debe desligarse, en definitiva, el proyecto político de la viabilidad y eficiencia económica para un territorio concreto (13).

    En cualquier caso, el protagonismo del nivel central de gobierno y su política de subvenciones no resulta inocuo para la autonomía financiera, sino que supone un límite.

    Pero, dentro de la temática de los límites, conviene matizar que la intensidad de la limitación que cada una de las figuras aludidas imprimen a las CC.AA., no es la misma.

    El referido artículo 158 C.E. regula en su primer apartado las asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, cuya finalidad es ofrecer un nivel homogéneo de prestación de servicios públicos esenciales. La autonomía financiera se encuentra de esta manera «sacrificada» a unos intereses generales, tutelados por el Estado, que tienen su base, en última instancia, en el principio de igualdad.

    Hay que considerar que, si los servicios se financiasen exclusivamente por un sistema de autonomía financiera pleno, cuanto menor sea la capacidad tributaria de una región, más elevada tendría que ser la presión fiscal y, en última instancia, la autonomía financiera pasaría por ir sustituyendo la participación en los ingresos del Estado por ingresos propios siempre que se adopten las fórmulas de nivelación oportunas. El compromiso entre autonomía y solidaridad no es, pues, imposible (14).

    En términos generales —como indica GIMÉNEZ MONTERO—: «La existencia de varios niveles de gobierno dentro de un país da lugar a las relaciones fiscales intergubernamentales cuya cuantía y composición viene condicionada por factores de muy diversa índole entre los que destaca el marco general constitucional y territorial que posea el país, el mayor o menor poder político asignado a cada nivel gubernamental y el tipo de poder tributario y de gasto que cada uno de ellos posea» (15).

    Esto es relevante a la hora de precisar el mayor o menor grado de dependencia financiera, y así, un elevado grado de participación en este tipo de ingresos constituye ya una clara limitación en lo que al grado de suficiencia de recursos propios se refiere.

    En las denominadas «subvenciones condicionadas» es evidente que el grado de independencia fiscal que conserven las unidades menores es sustancialmente inferior que en el caso de las subvenciones no condicionadas o de participación en los impuestos (16). Pero el fenómeno de dependencia financiera respecto al Estado (o nivel central de gobierno) aparece, incluso, en países de tradición federalista como es el caso de los EE.UU. PEÑUELAS y REIXACH nos habla del poder del gasto condicional en este país, y se observa un claro protagonismo del gobierno federal, que implica el seguimiento por parte de los Estados de una determinada política de gasto que se encuentra en manos del nivel central de gobierno: «El poder del gasto condicional, en sentido estricto, es por tanto una manifestación del poder del gasto federal que se especifica por la necesaria concurrencia del consentimiento libre de los Estados a participar en los gastos federales» (17).

    Nuestra Constitución ha sido muy prudente en lo que se refiere a este tema. A lo largo de todo el texto constitucional, incluido por supuesto el artículo 157.1, se ha evitado utilizar el término «subvención» al referirse a las fuentes de financiación de las CC.AA., y ello porque quiere excluir la idea de sumisión de las CC.AA. al Estado.

    La C.E. refleja, de esta forma, una de las recomendaciones del informe GUICHARD, según el cual: «El Estado no podrá utilizar las transferencias como un instrumento de subordinación; por el contrario, a través de ellas, ha de suministrar los medios para que cada colectividad decida con absoluta libertad la forma de administrarse que más le convenga, dentro de unorden de prioridades establecido por ella misma. El término subvención será sustituido por el de dotación. Su otorgamiento no será ya un acto libre de la administración, sino que habrá de desenvolverse dentro de un marco legalmente establecido» (18).

    Así las cosas, la C.E. parece prever la importancia que estos recursos tienen para la financiación de los entes territoriales en lo que se refiere a lograr un grado aceptable de suficiencia.

    Basándonos en la posición de la C.E. respecto a este tipo de recursos, y teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, hay un amplio sector doctrinal que considera a los mismos como la fuente de financiación más adecuada para un Estado regional, federal o compuesto, porque respeta la unidad del Sistema Tributario Nacional. Otros sectores, a los que nos adherimos, mantienen que la dependencia financiera no es la solución a largo plazo para la financiación autonómica, aunque sí pueda funcionar coyunturalmente como un mecanismo...

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