STS, 6 de Marzo de 2007

JurisdicciónEspaña
Fecha06 Marzo 2007
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de Marzo de dos mil siete.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 01/23/2006 interpuesto por la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO, representada por el Procurador Don Ramiro Reynolds Martínez, contra el Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales. Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal de la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO, interpuso ante esta Sala, con fecha 13 de marzo de 2006, el recurso contencioso-administrativo número 01/23/2006, contra el Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales.

SEGUNDO

En su escrito de demanda, de 29 de mayo de 2006, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO: «tenga mediante este escrito con sus copias por formalizada la demanda en el recurso 01/23/2006, y previos los trámites pertinentes dicte sentencia por la que se anule el Real Decreto 100/2006 de 3 de febrero.

TERCERO

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 3 de julio de 2006, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, habiendo por presentado este escrito y sus copias, en unión del expediente administrativo que se devuelve, se sirva admitirlo y, en su virtud, tener por evacuado el traslado conferido y por formulada contestación a la demanda y que, previos los trámites de ley, dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso interpuesto por la Federación de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado (FEDECA) contra el Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, al ser el mismo plenamente conforme a Derecho.».

CUARTO

Por Auto de la Sala de fecha 7 de septiembre de 2006, se acordó fijar la cuantía del presente recurso en indeterminada, no recibir el proceso a prueba y que queden las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, cuando por turno corresponda.

QUINTO

Por providencia de fecha 22 de noviembre de 2006, se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado Don José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señaló para su Votación y Fallo el día 27 de febrero de 2007, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso contencioso-administrativo. El presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO, tiene por objeto la pretensión de que se declare la anulación por no ser conforme a Derecho del Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales.

El Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero, establece que los titulares de determinadas Direcciones Generales, la Dirección General de Instituciones Penitencias, la Dirección General de Ferrocarriles, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, la Dirección General de Coordinación Informativa, la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales y la Dirección General de Arquitectura y Política de Vivienda, no precisan de ostentar la condición de funcionario, según se establece en el texto de la disposición que a continuación reproducimos:

«Artículo único. Modificación del Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales.

El Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, se modifica como sigue:

Uno. El párrafo b) 3º del artículo 5.1 queda redactado en los siguientes términos:

3º La Dirección General de Instituciones Penitenciarias, cuyo titular, en atención de las características específicas de esta Dirección General, de conformidad con lo previsto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, no será preciso que ostente la condición de funcionario

.

Dos. El párrafo A) 1º b) del artículo 6.1 queda redactado en los siguientes términos:

b) La Dirección General de Ferrocarriles, cuyo titular, en atención a las características específicas de esta Dirección General, de conformidad con lo previsto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, no será preciso que ostente la condición de funcionario

.

Tres. El párrafo b) 2º del artículo 8.1 queda redactado en los siguientes términos:

2º La Dirección General de Integración de los Inmigrantes, que tendrá las competencias y funciones relativas a integración de los inmigrantes que se determinen por Real Decreto y cuyo titular, en atención a las características específicas de esta Dirección General, de conformidad con lo previsto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, no será preciso que ostente la condición de funcionario

.

Cuatro. El párrafo 2 del artículo 11 queda redactado en los siguientes términos:

2. No será preciso que los titulares de las Direcciones Generales dependientes de las Secretarías de Estado de Relaciones con las Cortes y de Comunicación ostenten la condición de funcionario, en atención a sus características específicas, y de conformidad con lo previsto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril

.

Cinco. El apartado b) del artículo 13 queda redactado en los siguientes términos:

b) La Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales.

De conformidad con lo previsto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, no será preciso que el titular de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales ostente la condición de funcionario, en atención a las características específicas de este órgano directivo

.

Seis. El artículo 16.2 queda redactado en los siguientes términos:

2. De conformidad con lo previsto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, no será preciso que el titular de la Dirección General de Arquitectura y Política de Vivienda ostente la condición de funcionario, en atención a las características específicas de esta Dirección General

.».

El fundamento de tales excepciones al régimen general de nombramiento de Directores Generales se expresa en la Memoria justificativa del proyecto y se explicita en la Exposición de Motivos del Real Decreto 100/2006 para cada una de las Direcciones Generales de la siguiente forma:

I. Dirección General de Instituciones Penitenciarias.

La mejora de la política penitenciaria constituye uno de los objetivos prioritarios del Gobierno, al objeto de encauzarla en la finalidad que la Constitución establece para nuestro sistema penitenciario: la reeducación y reinserción social de quienes han cometido delitos. Para conseguir este fin es indispensable actuar sobre una multitud de ámbitos que van más allá del estrictamente penitenciario, debiendo, pues, compaginar la tradicional gestión de los Centros Penitenciarios con una adecuada acción social, laboral, educativa y sanitaria de la población penitenciaria, esto es, efectuar unas políticas públicas heterogéneas y complejas, todo ello en permanente contacto con la sociedad civil, actuando en colaboración con el movimiento asociativo y las organizaciones no gubernamentales.

Igualmente ha de tenerse en cuenta que el tratamiento penitenciario ha de ser distinto en función tanto de los delitos como de las penas a las que se haya condenado, y que la gestión penitenciaria ahora incluye no sólo la actuación sobre los internos en Centros Penitenciarios, sino también la gestión del régimen abierto en Centros de Inserción Social y el cumplimiento de condenas como la localización permanente, el trabajo en beneficio de la comunidad y otras penas no privativas de libertad.

Precisamente de esa heterogeneidad se deriva el hecho de que sea recomendable que uno de los más altos responsables públicos de estas tareas presente un perfil específico conocedor de los ámbitos, tanto públicos como privados, que están presentes en la política penitenciaria.

Hoy día, el ejercicio de estos cometidos públicos en materia penitenciaria exige un amplio conocimiento de esta realidad y supera las tradicionales funciones técnicas de gestión de recursos humanos, materiales, económicos, etc., propias de otros órganos del mismo rango, siendo necesario, por tanto, dar una mayor amplitud a los perfiles profesionales exigidos para ejercer este puesto, e incluir para ello la experiencia en el ámbito privado o en cualquier otra actividad relacionada con el marco sociolaboral en el que debe desenvolverse nuestro sistema penitenciario.

II. Dirección General de Ferrocarriles.

El ámbito ferroviario se encuentra en un proceso de liberalización del mercado, en el marco de las Directivas comunitarias y de la Ley del Sector Ferroviario, lo que ha supuesto la separación de las funciones de administración de la red ferroviaria y las de prestación de los servicios de transporte ferroviarios, así como la aparición de operadores privados. Este proceso afecta a las tareas que debe desarrollar la Dirección General de Ferrocarriles, sobre todo en cuanto a la función de regulación del mercado ferroviario, lo que aconseja disponer de la posibilidad de que su titular, aunque no ostente la condición de funcionario, además de una formación profesional adecuada en el ámbito de la planificación y ejecución de las obras ferroviarias, cuente con una trayectoria profesional desarrollada en el mercado ferroviario y un profundo conocimiento de su funcionamiento, aptitud y conocimientos que se adquieren ordinariamente mediante la experiencia en el ejercicio profesional relacionado con los distintos aspectos de este sector, tanto en su vertiente pública como privada.

III. Dirección General de Integración de los Inmigrantes.

La creación de este órgano, al igual que la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración ha respondido al compromiso del Gobierno con el desarrollo de una política global de inmigración.

Con la Dirección General de Integración de los Inmigrantes se crea por vez primera en la Administración General del Estado un órgano directivo dedicado específica y exclusivamente al desarrollo y promoción de la integración de los inmigrantes, ámbito de actuación más que justificado si se tiene en cuenta la evolución del fenómeno migratorio en España en los últimos diez años, en los que se ha incrementado notablemente su presencia, desde poco más del medio millón de personas en 1996 a las más de 2.700.000 con las que ha concluido el año 2005.

Las funciones de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes determinan que para el desarrollo adecuado de estas funciones se exija que su titular tenga un perfil específico en el que concurran, entre otros aspectos, competencia y experiencia en la planificación y gestión de programas de integración de inmigrantes, solicitantes de asilo y refugiados, gestión de situaciones de crisis vinculadas a llegada de inmigrantes, conocimiento y manejo de los factores de vulnerabilidad que afectan a las personas inmigrantes y experiencia en las relaciones con la sociedad civil organizada como sector pionero y experto en el desarrollo de actuaciones a favor de la integración de los inmigrantes y de otros colectivos vulnerables. Dados todos estos factores, se hace aconsejable que su titular pueda ser una persona con experiencia, conocimiento y capacitación tanto en organizaciones públicas como privadas.

IV. Dirección General de Coordinación Informativa.

A la Dirección General de Coordinación Informativa le corresponde básicamente la elaboración y distribución de la información del Gobierno a los distintos departamentos ministeriales, la coordinación de los servicios de prensa de los mismos, de los órganos de la Administración periférica y de los organismos dependientes de la Administración General del Estado, o la realización de análisis y estudios basados en las informaciones procedentes del Gobierno, entre otras.

Este conjunto de funciones implica la necesidad de poseer las condiciones suficientes, tanto en conocimiento como en experiencia, para transmitir las informaciones gubernamentales a la opinión pública en cuanto que dirige los servicios informativos de la Administración General del Estado en España y en el extranjero, lo que asimismo exige la adecuada relación con los distintos medios de comunicación social, nacionales e internacionales, y la aptitud suficiente para articular los necesarios mecanismos de transmisión de la información procedente del Gobierno, coordinando su política informativa y elaborando los criterios determinantes de la misma, conocimientos y aptitud que se adquieren ordinariamente mediante la experiencia en el ejercicio profesional relacionado con los medios de comunicación, tanto públicos como privados.

V. Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales.

Ha de tenerse en cuenta que en el sector de las Bellas Artes y Bienes Culturales, los agentes y actores que interactúan no sólo pertenecen, en su gran mayoría, al ámbito privado, sino que hay una clara tendencia a nuevas fórmulas de gestión y tutela del Patrimonio Histórico que contemplan la incorporación del sector privado. Esta realidad confiere a este sector un claro paralelismo con otros sectores del ámbito del Ministerio de Cultura, como el cine, las artes escénicas o el sector museístico, cuya gestión está atribuida a órganos y organismos en los que se ha aplicado la excepción (Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música, Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía, Biblioteca Nacional, Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, Museo del Prado).

Por tanto, el carácter heterogéneo de la gestión cultural, ante el escenario mutable en el que se desenvuelve los bienes culturales con una constante interrelación de actores de naturaleza privada, requiere una consecuente adaptación en el ejercicio de las políticas públicas a la hora de encarar la promoción de la creación artística y constituye un elemento decisivo en la gestión del patrimonio histórico. Por ello, la diversidad y complejidad de los intereses que deben armonizarse en el ámbito material de competencias de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, exigen de su responsable un perfil en el que se aúnen la competencia técnica, el conocimiento profundo de la materia y otros factores como la experiencia en las relaciones con los sectores institucionales, profesionales y sociales implicados. Todo ello hace que el perfil de su responsable deba revestir un carácter multifuncional y una experiencia en sectores tanto públicos como privados.

VI. Dirección General de Arquitectura y Política de Vivienda.

El objetivo de favorecer el acceso a la vivienda implica la puesta en marcha de políticas de promoción de vivienda que conlleva amplios conocimientos y experiencia del mercado inmobiliario y de los agentes privados que actúan en este sector, así como capacidad de interlocución y negociación con dichos agentes.

Así pues, parece conveniente que el titular de la Dirección General de Arquitectura y Política de Vivienda acredite, además de conocimientos técnicos, una experiencia en un sector como el inmobiliario, con intervención tanto privada como de otras administraciones públicas. De hecho, incluso en las Comunidades Autónomas o en las Administraciones Locales es frecuente que estas políticas públicas se dirijan y gestionen fuera del estricto ámbito administrativo por empresas u otras entidades públicas, cuyo personal no tiene relación estatutaria.

En su virtud, a iniciativa de los Ministros interesados, a propuesta del Ministro de Administraciones Públicas y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión de 3 de febrero de 2006.

.

La pretensión impugnatoria del Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, formulada por la parte actora se fundamenta, sustancialmente, en la exposición de dos motivos:

1).- La Administración, con la aprobación del Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero, pretende soslayar el debido cumplimiento de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 2005 (R 90/2004 ), que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo formulado por esa misma Federación contra el precedente Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, y anuló el Real Decreto recurrido en cuanto excepciona del régimen general del artículo 18.2 de la Ley 6/1997 de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, a las siguientes Direcciones Generales: Dirección General de Instituciones Penitenciarias, Dirección General de Ferrocarriles, Dirección General de Integración de los Inmigrantes, Dirección General de Coordinación Informativa, Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, Dirección General de Aguas y Dirección General de Arquitectura y Política de Vivienda.

En desarrollo de este motivo de impugnación se sostiene que la norma impugnada vulnera el derecho a la tutela judicial e incurre en fraude de Ley, en cuanto que adolece del mismo defecto de falta de justificación que la norma anulada y, en consecuencia, no da cumplimiento al fallo de la citada sentencia.

2).- El Real Decreto 100/20006, de 3 de febrero, vulnera el deber de justificación objetiva, que constituye un criterio para deslindar la discrecionalidad de la arbitrariedad, al no contener una motivación suficiente y razonable basada en datos objetivos sobre la necesidad de desplazar el sistema general de provisión de las Direcciones Generales afectadas, por requerirse una persona cualificada con un perfil específico, que haga imposible su desempeño por un funcionario público.

SEGUNDO

Sobre la improsperabilidad de los motivos de impugnación formulados contra el Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero .

La pretensión de anulación del Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero, en los estrictos términos planteados por la defensa letrada de la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO, debe ser desestimada, al apreciarse que no concurre el presupuesto de aplicación del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece que serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Debe, en primer término, significarse que el ámbito de fiscalización de la potestad reglamentaria del Gobierno, que compete a los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional contencioso- administrativo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 97, 103 y 106 de la Constitución, según hemos declarado reiteradamente, se extiende al enjuiciamiento del sometimiento de las disposiciones, incluyendo los componentes normativos discrecionales, a la Ley y al Derecho, en base a la aplicación de cánones estrictos de juridicidad y a la utilización de técnicas objetivadas de interpretación, con la finalidad de garantizar de forma efectiva el derecho a la tutela judicial de los ciudadanos frente a la arbitrariedad que puede resultar del abuso de la potestad reglamentaria.

En este sentido, en relación con la extensión y los límites de la revisión jurisdiccional de las disposiciones reglamentarias, en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2006 (RC 20/2005 ) dijimos que este «Tribunal Supremo, que, de conformidad con el artículo 106.1 de la Constitución y el artículo 58.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tiene encomendada la función constitucional de controlar el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno de la Nación, realiza un escrutinio estricto de legalidad de la disposición general en base a fiscalizar la sujeción de la norma a la Constitución y a las Leyes conforme establecen los artículos 51.1 y 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común».

Y cabe advertir que constituye un límite al ejercicio del control jurisdiccional de la actuación normativa del Poder Ejecutivo, el contenido de lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio

, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que establece que los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo no pueden determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni pueden determinar el contenido discrecional de los actos anulados.

Estas precisiones no son ociosas porque en el planteamiento que subyace en la exposición de los motivos de impugnación del Real Decreto 100/2006, se aprecia que la Federación recurrente no imputa directamente a la disposición recurrida vicios de carácter formal concernientes a la vulneración del procedimiento de elaboración de la disposición general, con base en la invocación del artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, por no contener la Memoria explicativa una justificación suficiente, sino que denuncia un vicio de carácter material, de ser la motivación insuficiente, al no poder conocer que características singulares de las Direcciones Generales aconsejan hacer uso de la excepción prevista en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, que considera lesiva del principio de interdicción de la arbitrariedad, por contradecir la finalidad que persigue el referido precepto legal. Para abordar adecuadamente el examen de la impugnación del Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero

, es preciso subrayar que el parámetro de legalidad válido para enjuiciar la pretensión de anulación de la citada norma está integrado por el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que delimita el ámbito de actuación del poder normativo del Gobierno, que dispone que los nombramientos de los Directores Generales habrán de efectuarse de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 10 del artículo 6 entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente, salvo que el Real Decreto de estructura del Departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario.

La cláusula contenida en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997 constituye una concreción del principio de profesionalización de la Administración General del Estado, que se consagra como principio rector que informa la reforma legislativa que impone la mencionada Ley, y que se materializa en el texto normativo, en cuanto que impone que los Subsecretarios y los Secretarios Técnicos de las Departamentos Ministeriales sean funcionarios en todo caso, y los Directores Generales con carácter general.

Este modelo de configuración de la organización administrativa del Estado, que se proyecta sobre la designación de los titulares de los órganos que se identifican de dirección de la Administración General del Estado, en contraposición a los órganos superiores de naturaleza estrictamente política, se justifica, según refiere la Exposición de Motivos de la Ley 6/1997 «como garantía de objetividad en el servicio a los intereses generales», en cuya virtud, los Directores Generales, caracterizados como altos cargos con responsabilidad directiva, que asumen funciones de gestión de las políticas públicas, habrán de nombrarse entre funcionarios a los que se exige titulación superior, salvo que el Gobierno estime que puede dispensarse de tal condición, ateniendo a «las características específicas de las funciones» atribuidas a la Dirección General.

Este principio de profesionalización de la Administración Civil del Estado, en lo que respecta al nombramiento de los Directores Generales, no tiene en la «mens legislatoris» un carácter absoluto, como se desprende del examen del procedimiento legislativo, al no haberse incorporado al texto definitivo de la Ley 6/1997 las enmiendas promovidas con el objeto de incorporar el término «excepcionalmente» a la redacción del artículo 18.2, que reduciría con mayor intensidad el ámbito de discrecionalidad del Gobierno en aplicar la cláusula de excepción, ni la que solicitaba que el nombramiento de los Directores Generales se sujetara a las normas específicas de provisión de puestos en la función pública.

El artículo 18.2 de la Ley 6/1997, al remitir a una norma reglamentaria de naturaleza organizativa, el Real Decreto que apruebe la estructura de cada Departamento, a que establezca si el titular de la Dirección General requiere o no que reúna la condición de funcionario público, contiene una habilitación expresa al Gobierno para que, en ejecución de esta norma básica de la organización y funcionamiento de la Administración Civil del Estado, determine qué Direcciones Generales de los distintos Ministerios pueden ser desempeñadas por personas que no reúnen la condición de funcionario público, en cuyo ejercicio conserva el titular de la potestad reglamentaria un margen de apreciación o poder de disposición, que es coherente con el «principio de autoorganización administrativa», al predeterminarse exclusivamente en la Ley la causa objetiva que legitima excepcionar la previsión general, que se encuentra delimitada por la prohibición de que se generalice el régimen designatorio especial.

En las sentencias de este Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 (R 1060/2000) y de 7 de febrero de 2005 (R 90/2004 ), la excepción inserta en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, ha sido objeto de interpretación, fijándose los criterios jurídicos que deben regir la potestad administrativa, que se caracteriza de discrecional, en la aplicación de dicha disposición.

En la sentencia de 21 de marzo de 2002, dijimos:

La excepción inserta en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997 permite al Consejo de Ministros excluir que una determinada Dirección General sea servida, de modo obligado, por funcionario de carrera de nivel superior, exclusión que:

a) Ha de venir contemplada, precisamente, en el Real Decreto de estructura del Departamento.

b) Ha de tener como causa las "características específicas" de las funciones atribuidas a la Dirección General.

A partir de esta premisa, el Consejo de Ministros, como titular de la potestad de nombramiento, puede designar o bien a un funcionario o bien, como en este caso, a persona que no ostente dicho carácter, en el buen entendimiento de que la excepción se refiere tan sólo a la previa condición funcionarial pero no al resto de los criterios (profesionalidad y experiencia) exigibles.

No siendo incondicionada la atribución que la Ley confiere al Consejo de Ministros para sustraer una determinada Dirección General a su régimen de provisión ordinario entre funcionarios de carrera, según hemos visto, la decisión de aquel órgano exige, para su validez, además del respeto de los elementos reglados, que la justificación sea objetiva y expuesta en términos que permitan comprender las razones por las cuales la decisión misma es adoptada.

Ciertamente la Ley 6/1997 no ha expresado qué "características específicas" hacen viable la excepción que analizamos, y lleva razón el Abogado del Estado al sostener que pueden serlo no sólo las dos (confidencialidad e insuficiencia profesional del funcionariado de carrera) a las que se refiere la demanda, sino otras de signo diverso; ello no obstante, la interpretación más lógica del artículo 18.2 es que la exclusión de la reserva a favor de funcionarios de carrera con título superior vendrá justificada, normalmente, por el hecho de que las funciones de una determinada Dirección General no se correspondan con las correlativas, en cuanto a preparación, experiencia y cometido, asignadas a aquellos funcionarios.

No hay inconveniente en reconocer que el Consejo de Ministros goza de un cierto margen de apreciación (de discrecionalidad, en suma) para apreciar qué tipo de características singulares aconsejan hacer uso de la potestad que, en definitiva, le ha reconocido el Legislador. Margen de apreciación que, además, se corresponde con la naturaleza estructural de este género de decisiones, pertenecientes a un ámbito tradicionalmente reservado a la potestad autoorganizativa en el que -sin la presencia del artículo 18.2 de la Ley - sería incluso difícil reconocer la legitimación de los funcionarios para impugnarlas.

.

Y en la fundamentación jurídica de la sentencia de 7 de febrero de 2005, hemos declarado:

[...] "Limitado, por tanto, el examen de la motivación a la que refleja el preámbulo del Real Decreto, debe prosperar la tesis de la Asociación recurrente que destaca su insuficiencia objetiva y la falta de adecuación de aquél a los condicionamientos legales que imponía el tan citado artículo 18.2 de la Ley 6/1997. El Consejo de Ministros, sujeto a dichos condicionamientos, sólo podía hacer uso de la facultad que la Ley le atribuía si las circunstancias específicas de la Dirección General así lo permitían, debiendo justificar suficientemente la excepción frente a la regla general.

Los términos con los que se enuncia aquella justificación en el preámbulo del Real Decreto no permiten apreciar por qué las funciones de esta Dirección General "no se acomodan a las habituales funciones y perfiles de órganos administrativos de similar naturaleza". Al margen de la ambigüedad de la expresión -que, literalmente entendida, excluiría incluso la existencia misma de la Dirección General y determinaría su conversión en otro tipo de unidad organizativa, si es que realmente sus funciones no se "acomodan" a las propias del "perfil" de estos órganos directivos-, lo cierto es que la "especialidad" de las características enunciadas en el preámbulo del Real Decreto 993/2000 se reconduce, en última instancia, a su relación con "ámbitos tecnológicos especialmente avanzados": relación expresada en términos imprecisos que no son suficientes (como ya hemos dicho a propósito de la motivación similar ofrecida por la memoria explicativa) para justificar la decisión que se adopta.

Cuando, en otras ocasiones, el Consejo de Ministros ha hecho uso de la previsión del artículo 18.2 de la Ley 6/1997 su acuerdo ha estado justificado en términos más precisos y exentos de ambigüedad. Así, por ejemplo, el preámbulo del Real Decreto 1466/1999, de 17 de septiembre, por el que se aplica aquella previsión a la Dirección General de Relaciones con las Cortes, expresa que sus funciones de información, coordinación y asistencia al Gobierno en el ámbito de sus relaciones con el Parlamento "dotan al puesto de un perfil específico, con condiciones tales como experiencia en la labor parlamentaria y relaciones con los grupos con representación en las Cortes Generales, lo que requiere unas características especiales que hacen aconsejable que su titular no deba ostentar necesariamente la condición de funcionario público." Se trata, pues, de referencias específicas a factores singulares, a partir de los cuales es posible el juicio de razonabilidad/ arbitrariedad para controlar el ejercicio de las facultades discrecionales.

.

Debe además manifestarse que en la interpretación de la disposición enjuiciada cabe atender al significado de la institucionalización de la Administración Pública en la Constitución española de 1978 como organización democrática (artículo 103 CE ), que contribuye a satisfacer los valores y principios consustanciales al Estado social y democrático de Derecho, y que sirve con objetividad a los intereses generales, sometida a la dirección del Gobierno, según refiere el artículo 97 CE . El artículo 103 de la Constitución, que consagra entre los principios rectores que rigen la actuación de las Administraciones Públicas los principios de objetividad y eficacia, exige que la Ley establezca el modelo de organización administrativa que responda a estos cánones de razonabilidad, racionalidad y eficiencia administrativas para garantizar adecuadamente la prestación responsable de los servicios esenciales de la comunidad, que requiere implementar un alto grado de profesionalización en la designación de los titulares de los órganos de dirección de la Administración pública.

El paradigma constitucional de una eficiente Administración pública, que responda a estos postulados, no se menoscaba con la decisión del legislador contenida en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que autoriza al Gobierno a determinar qué Direcciones Generales quedan exceptuadas del sistema de provisión entre funcionarios pertenecientes a los Cuerpos Superiores del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, porque cabe advertir que una excesiva burocratización de los órganos de dirección de la Administración General del Estado, ante las múltiples funciones prestacionales al servicio de los ciudadanos que se le atribuyen, pudiera ir en detrimento de los principios de organización y funcionamiento expuestos en el artículo 3 de la citada Ley -principio de eficacia en el cumplimiento de los objetivos, programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión de los resultados-.

No se puede tampoco eludir, en la interpretación de la cláusula contenida en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, el régimen jurídico especial de los Directores Generales de la Administración Civil del Estado, que tienen la consideración de altos cargos, conforme a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, que determina su sujeción a un régimen jurídico más riguroso y estricto de dedicación exclusiva al puesto público desempeñado y en relación con los conflictos de intereses que el que corresponde a los funcionarios públicos, que habilita al Gobierno a poder discriminar, en base a criterios objetivos, entre las Direcciones Generales aquéllas que tienen una naturaleza más técnica o administrativa, que deben ser desempeñadas por funcionarios de carrera, respecto de las que tienen un carácter predominantemente político, por coadyuvar a la formulación de las decisiones estratégicas de las áreas encomendadas.

De acuerdo con estos criterios, que informan la interpretación aplicativa de la excepción contenida en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, resulta obvio que la motivación del Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero, impugnado, así como en su Memoria, no es insuficiente, desde la perspectiva de su examen formal, ni adolece de falta de justificación objetiva y razonable, porque se expresan de forma precisa las características específicas de las funciones que deben desarrollar las Direcciones Generales comprometidas con la ejecución de la acción del Gobierno en materias que conciernen al desarrollo y ejecución de políticas públicas heterogéneas y complejas, que exigen que, sobrevenidamente, respecto de su configuración original, puedan ser desempeñadas por profesionales que no estén necesariamente integrados en la función pública.

Así, en la Memoria justificativa del proyecto del Real Decreto y en la Exposición de Motivos, que hemos trascrito, se describen las características específicas de las funciones atribuidas a las Direcciones Generales afectadas, atendiendo a las modificaciones de las circunstancias derivadas de los compromisos adoptados en el programa de gobierno, a que obedece la aplicación de la excepción establecida en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, sin utilizar fórmulas retóricas, ambiguas o genéricas, que pudieran ser tachadas de arbitrarias o carentes de justificación:

En relación con la Dirección General de Instituciones Penitenciarias del Ministerio del Interior, se advierte del carácter especial y complejo de las funciones técnico-políticas atribuidas a este órgano administrativo, al deber el titular ejercer responsabilidades públicas «sobre una multitud de ámbitos que van más allá del estrictamente penitenciario», que «superan las tradicionales funciones técnicas de gestión de recursos humanos, materiales y económicos propios de otros órganos del mismo rango», que no hace inadecuada la permisividad de que pueda ser nombrado un profesional con cualificación y experiencia acreditada en la gestión privada, no necesariamente funcionario público, como acontecía con anterioridad, cuando tenía el rango orgánico de Secretaría de Estado o de Secretaría General, sin que, en consecuencia, se observe que el Gobierno haya utilizado términos imprecisos, ambiguos o retóricos en la determinación de la naturaleza singular y especial de este órgano, desde la perspectiva de sus competencias y atribuciones, ni que los motivos expuestos se revelen irrazonables o carentes de justificación para anudar el criterio de dispensa del sistema general de adscripción a un funcionario público.

En relación con la Dirección General de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento, la justificación del Gobierno en amparar que su titular no tenga obligatoriamente que ostentar la condición de funcionario público, se inserta en el proceso de liberalización del mercado ferroviario, en cumplimiento de las Directivas Comunitarias y en ejecución de la Ley del Sector Ferroviario, que considera afecta «a las tareas que debe desarrollar la Dirección General, lo que permite concluir que no es irrazonable que, atendiendo a estas características objetivas de las funciones descritas», se autorice la posibilidad de permitir que el puesto se cubra con una persona cuyo perfil profesional este cualificado por una «amplia experiencia» en este sector económico, que se revela un elemento clave en la modernización de las infraestructuras.

El examen de la justificación de la aplicación de la excepción en relación con la Dirección General de Integración de los Inmigrantes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, revela su razonabilidad, al deber desarrollar este órgano directivo de la Administración funciones de concreción y ejecución de una «política global de inmigración», que afecta a un colectivo de más de 2.700.000 de personas, según se advierte, que hace exigible un perfil específico en el que concurran competencias y experiencias plurales.

La Dirección General de Coordinación Informativa del Ministerio de la Presidencia, en razón de las concretas funciones de carácter informativo que le corresponden, que se incardinan directamente con la política de comunicación de la acción del Gobierno, y atendiendo a la circunstancia de que no existen en el ámbito de la Administración Civil del Estado Cuerpos de funcionarios cuyos cometidos estatutarios se correspondan con la cualificación profesional demandada en la gestión de estas áreas, no se advierte que en la apreciación de estas circunstancias el Gobierno haya prescindido de la características que justifican la aplicación de la excepción al sistema general de nombramiento de Directores Generales establecido en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997 .

En relación con la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales del Ministerio de Cultura, se destacan en la Memoria justificativa las características complejas que la gestión del área cultural, encomendada a este órgano administrativo de dirección, representan, ya que compete la organización del sistema museístico español y las funciones de desarrollar y ejecutar políticas culturales en relación con órganos internacionales, particularmente la UNESCO, y en colaboración con las Administraciones de las Comunidades Autónomas, que hacen aconsejable relevar su designación del sistema general.

En relación con la Dirección General de Arquitectura y Política de Vivienda del Ministerio de Vivienda, se describen en la Memoria justificativa y se refieren en la Exposición de Motivos del Real Decreto 100/2006

, las funciones específicas atribuidas a este órgano en los ámbitos de la política de acceso a la vivienda, gestión de la edificación y promoción de la arquitectura, que hace conveniente que el titular acredite, además de conocimientos técnicos del sector, experiencias en el ámbito de la gestión inmobiliaria que se adquieren en el ámbito empresarial privado.

Cabe rechazar el motivo de anulación del Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero, fundado en la vulneración del derecho a la tutela judicial, que se sustenta en la alegación de que el Gobierno ha intentado soslayar el cumplimiento de la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 2005, porque, precisamente, la disposición enjuiciada pretende dar cumplimiento a dicho pronunciamiento jurisdiccional, corregir el vicio de que adolecía y subsanar «las circunstancias señaladas» en la citada sentencia del Tribunal Supremo, según informa la Exposición de Motivos, incorporando a la Memoria justificativa las razones explicativas de la necesidad y oportunidad del proyecto, y justificando de forma objetiva y suficiente la necesidad de aplicar la excepción contemplada en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, en relación con el nombramiento de los titulares de las Direcciones Generales examinadas.

La ejecución de la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 2005 se cumple con el contenido del pronunciamiento del fallo al declarar la nulidad de los preceptos que permiten excepcionar del sistema general el nombramiento de determinados Directores Generales, lo que implica su pérdida de vigencia, que no exige de ningún acto de ejecución, según observa acertadamente el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, ya que la privación de toda eficacia jurídica de la disposición, que impone asimismo la declaración de nulidad de los actos derivados que sean consecuencia de la norma declarada inválida, no impide ni cercena que el Gobierno, en el ejercicio de la potestad de dirección de la Administración Civil del Estado, que tiene constitucionalmente atribuida ex artículo 97 CE, pueda sustituir dicha norma anulada y aprobar otra que se ajuste a las exigencias de legalidad, conforme a la interpretación establecida por esta Sala jurisdiccional.

El derecho a la ejecución de las sentencias firmes, que garantiza el artículo 24 de la Constitución, integrado en el derecho a la tutela judicial efectiva, que constituye una de las más importantes garantías para el funcionamiento y desarrollo del Estado de Derecho, según afirma el Tribunal Constitucional en la sentencia 73/2000, de 14 de marzo, no ha sido obstaculizado por la acción normativa del Gobierno coincidente en la aprobación del Real Decreto 100/2006, que se revela legítimo, ateniendo a los parámetros de juridicidad expuestos, y que no puede ser calificado de constituir «una injerencia del Poder Ejecutivo en el desarrollo de un concreto proceso».

En consecuencia, procede declarar la desestimación del recurso contencioso-administrativo formulado por la representación procesal de la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO contra el Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales.

TERCERO

Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contenciosoadministrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Primero

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO contra el Real Decreto 100/2006, de 3 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales.

Segundo

No procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos SánchezBordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr.

D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.

2 temas prácticos
  • Creación de órganos administrativos
    • España
    • Práctico Contencioso-Administrativo Administración pública Órganos administrativos
    • 31 octobre 2022
    ...un juicio de razonabilidad/arbitrariedad para controlar el ejercicio de esta facultad (STS de 30 de septiembre de 1993 [j 4] y STS de 6 de marzo de 2007 [j 5]). Requisitos de la creación de órganos administrativos Para que una Administración acuerde la creación de un órgano administrativo e......
  • Cuestiones generales sobre competencias administrativas (en general)
    • España
    • Práctico Contencioso-Administrativo Administración pública Competencias
    • 31 octobre 2022
    ...los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación , sustitución o avocación previstos en la Ley (STS de 10 de noviembre de 1992 [j 1]) Contenido 1 Ejercicio y carácter irrenunciable 2 Atribución de competencias 3 Coordinación administrativa 4 Decisiones sobre......
7 sentencias
  • STS, 18 de Diciembre de 2012
    • España
    • Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
    • 18 décembre 2012
    ...Informativa del Ministerio de la Presidencia. Lo que hace que sean trasladables al actual caso las mismas razones que la sentencia de 6 de marzo de 2007 (Recurso 23/2006) de esta Sala tuvo en cuenta para considerar válida idéntica excepción en esa otra Dirección General: que las funciones d......
  • STS, 19 de Febrero de 2013
    • España
    • 19 février 2013
    ...de los Directores Generales se sujetara a las normas especificas de provisión de puestos en la función pública. ( StS de 6 de marzo de 2007, rec. 23/2006 ). Para seguidamente referirse a los límites de la discrecionalidad señalando que la excepción ha de venir contemplada en el Real Decreto......
  • STSJ País Vasco 169/2009, 3 de Marzo de 2009
    • España
    • 3 mars 2009
    ...de Cultura; y, por lo tanto, dictada en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Esta cuestión es relevante porque, como recuerda la STS 6.3.07 (Pte. Sr. En este sentido, en relación con la extensión y los límites de la revisión jurisdiccional de las disposiciones reglamentarias, en la se......
  • STS, 3 de Septiembre de 2010
    • España
    • 3 septembre 2010
    ...Informativa del Ministerio de la Presidencia; y esto hace que sean trasladables al actual caso las mismas razones que la sentencia de 6 de marzo de 2007 (Recurso 23/2006) de esta Sala tuvo en cuenta para considerar válida idéntica excepción en esa otra Dirección General: que las funciones d......
  • Solicita tu prueba para ver los resultados completos
1 artículos doctrinales

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR