STS, 15 de Julio de 2004

PonenteAgustín Puente Prieto
ECLIES:TS:2004:5236
Número de Recurso7054/1999
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución15 de Julio de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. RAMON TRILLO TORRESD. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. AGUSTIN PUENTE PRIETOD. SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIAD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Julio de dos mil cuatro.

Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que con el número 7054/99 ante la misma pende de resolución interpuesto por el Procurador D. José de Murga Rodríguez, en nombre y representación de Sosofran, S.L. y Urfica, S.L. contra la Sentencia de 7 de julio de 1.999 dictada en el recurso núm. 136/98 por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 4ª) de la Audiencia Nacional. Comparece en concepto de recurrido el Sr. Abogado del Estado en la representación que ostenta

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sentencia recurrida de fecha 7 de julio de 1.999 contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal: «FALLAMOS: Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador Sr. JOSE DE MURGA RODRIGUEZ, en la representación que ostenta de FONDO DE GARANTIA DE DEPOSITOS EN ESTABLECIMIENTOS BANCARIOS, posteriormente sucedido por las mercantiles SOSOFRAN S.L. y URFICA S.L. contra la resolución descrita en el primero de los fundamentos de esta sentencia debemos confirmar la resolución recurrida. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes.»

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de Sosofran, S.L y Urfica, S.L. se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional preparando recurso de casación contra la misma. Por resolución de fecha 3 de septiembre de 1.999 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal de la parte recurrente, presentó escrito de interposición de recurso de casación contra la Sentencia indicada, expresando los motivos en que fundamenta el recurso y suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que se case la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte otra por la que se declare el derecho de los recurrentes a ser indemnizadas por los daños y perjuicios sufridos (privación del aprovechamiento urbanístico o edificabilidad) como consecuencia de la delimitación de la zona de seguridad de la Base Aérea de Torrejón y de la denegación de autorización para construir en los terrenos del Polígono 42-A delimitado por las Normas subsidiarias de planeamiento Urbanístico de Alcalá de Henares, fijando dicha indemnización en la cuantía de 295.019.040 pts, o, subsidiariamente, en dicha cuantía menos los que, estimativamente, se considere corresponde al valor residual del suelo, más los intereses legales desde la fecha -27 de marzo de 1.995- de su reclamación administrativa."

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Sr. Abogado del Estado, para que en plazo de treinta días, formalicen escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al mismo, solicitando a la Sala desestime el recurso y con costas.

QUINTO

Conclusas las actuaciones, por providencia de 16 de diciembre de 2.003 se señaló para votación y fallo la audiencia del día 21 de abril de 2.004, dejándose sin efecto dicho señalamiento por providencia de 30 de marzo de 2.004, reclamando el expediente administrativo a la Sala de instancia porque en el Registro general del entrada de este Tribunal sólo había constancia de la entrada de los autos y no del citado expediente administrativo. Recibido únicamente el complemento de dicho expediente administrativo, por providencia de 19 de abril de 2.004 se puso de manifiesto a las partes por término de diez días a fin de que aleguen lo que a su derecho convenga.

Presentados escritos de alegaciones por el Sr. Abogado del Estado y por la representación procesal de Sosofran, S.L., se señaló nuevamente para votación y fallo la audiencia del día 14 de julio de 2.004, en cuya fecha tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se interpone el presente recurso de casación contra la Sentencia de 7 de julio de 1.999 de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 4ª) de la Audiencia Nacional que desestima el recurso interpuesto por la representación del Fondo de Garantía de Depósitos en Establecimientos Bancarios, posteriormente sucedido por las mercantiles Sosofran S.L. y Urfica S.L., contra resolución presunta desestimatoria de reclamación de responsabilidad patrimonial.

La Sala de instancia recoge en el primero de sus fundamentos jurídicos los hechos de relevancia en el proceso en los términos siguientes: «El Fondo de Garantía de Depósitos accedió a la propiedad de determinadas parcelas situadas en el Polígono 42-A de Alcalá de Henares en el año 1.986; dichos terrenos tenían la consideración de suelo urbano de uso industrial desde 1.976, fecha en la que se aprobaron las Normas Subsidiarias del Municipio de Alcalá de Henares. El Proyecto de Urbanización de dichas parcelas se aprueba por el Ayuntamiento en fecha 20 de Septiembre de 1.988; y la ejecución de dicho Proyecto se inicia en el mes de Marzo de 1.992. El Ministerio de Defensa paraliza las obras, por carecer de la debida autorización y, en base a dicha paralización, el Fondo de Garantía de Depósitos solicita la pertinente autorización con fecha 25 de Marzo de 1.992; dicha autorización se deniega con fecha 12 de Noviembre de 1.993. Contra dicha resolución, denegando la autorización, se interpone con fecha 9 de Diciembre de 1.993 el correspondiente recurso de alzada, y se desestima con fecha 17 de Agosto de 1.994. El día 18 de Octubre de 1.994 se interpone el recurso potestativo de reposición que se había ofrecido al notificar la anterior resolución de 17 de Agosto de 1.994. Dicho recurso potestativo de reposición se desestima mediante una resolución del Ministro de Defensa de fecha 28 de Junio de 1.995 (dicha resolución no consta que se haya recurrido). Mientras tanto, con fecha 27 de Marzo de 1.995, se había presentado por el Fondo de Garantía de Depósitos un escrito interponiendo reclamación de responsabilidad patrimonial por los perjuicios derivados de la declaración de zona próxima de seguridad de la Base Aérea de Torrejón. Al no obtener respuesta a esta reclamación de responsabilidad patrimonial, se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, emitiéndose certificación de acto presunto con fecha 2 de Febrero de 1.996».

La sentencia recurrida pone de manifiesto en su fundamento de derecho segundo que en el escrito de reclamación en vía administrativa se planteó la reclamación de responsabilidad patrimonial como consecuencia de la declaración de la zona próxima de seguridad de la Base Aérea de Torrejón que se había realizado, según afirma la sentencia, mediante la Orden 53/81 publicada en el Boletín Oficial del Estado de 24 de abril de dicho año. Por el contrario, entiende la sentencia que en el escrito de interposición del recurso jurisdiccional se expresó que se recurría contra la desestimación fundada en daños causados por la resolución de 17 de agosto de 1.994 que desestimaba el recurso contra la denegación de la autorización para realizar obras de urbanización. En cualquier caso, entiende la sentencia de instancia que resulta evidente que el fundamento de la reclamación de responsabilidad se encuentra en la denegación de la autorización de las obras y que dicha denegación se materializa en la resolución de 17 de agosto de 1.994, que a su vez tiene su origen en la Orden 53/81 que delimitó la zona de seguridad, y, desestimando la alegación de prescripción formulada por el Abogado del Estado aprecia que efectivamente existe una lesión por la denegación de la autorización para la realización de las obras de ejecución del Proyecto de urbanización de la parcela propiedad de la recurrente y que su antijuricidad resulta de lo dispuesto en el articulo 28 de la Ley 8/1.975, afirmando que está acreditado en varias partes del expediente que la Orden de delimitación de la zona de seguridad se notificó a los Ayuntamiento afectados por lo que, y por parte del Ministerio de Defensa, se cumplieron las exigencias del articulo 30 del Reglamento aprobado por Real Decreto 689/78.

Sin embargo, la Sala considera, en su fundamento de derecho sexto, que «al no haberse fijado por la parte recurrente de modo detallado cuáles son los perjuicios que se derivan de la fijación de la zona próxima de seguridad y haberse limitado a fijar el valor de los terrenos objeto de limitación, no es posible acceder a las pretensiones ejercitadas en la demanda y ello pues falta la valoración, individualización y fijación del daño, que es uno de los requisitos fundamentales para la determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración».

SEGUNDO

Contra dicha sentencia se interpone recurso de casación con fundamento en un primer motivo en el que, al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia infracción del articulo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y de la doctrina jurisprudencial que el recurrente invoca.

En el desarrollo del motivo el recurrente afirma que concurren los requisitos para el reconocimiento de su pretensión, por lo que la sentencia recurrida, al desestimar la misma, le ha negado la tutela judicial efectiva garantizada en el articulo 24 de la Constitución, ya que el recurrente ha acreditado el daño que entiende el actor está concretado en el valor asignado por el perito judicial, afirmando más adelante que, aunque la finca sería susceptible de unos usos residuales, éstos se encuentran sujetos a previa autorización administrativa y que en cualquier caso los mismos serían susceptibles de valoración partiendo de la realizada por el perito judicial reduciéndola, afirma el recurrente, en la cantidad que se estime adecuada al valor de los terrenos.

Como recuerda esta Sala en sentencia de 22 de septiembre de 1.990, la norma legitimadora de la actuación administrativa está contenida en la Ley 8/1.975, de 12 de marzo sobre zonas e instalaciones de interés para la defensa nacional, cuyo capítulo II regula las zonas de seguridad anejas a las instalaciones de interés para la defensa del país, donde el articulo 7 señala "zonas próximas" y "zonas lejanas", estableciéndose en los artículos 8 a 15 el contenido de tales limitaciones, desarrolladas reglamentariamente en el Decreto 689/1.978, de 10 de febrero, modificado en su Disposición Final primera por el Decreto 2.636/1.982, de 12 de agosto. Tanto el contenido como la extensión de las limitaciones impuestas para la zona de seguridad en el caso concreto que se enjuicia se ajustan a lo dispuesto en la citada normativa legal persiguiendo la citada Orden los estrictos fines de seguridad nacional establecidos en la Ley y Reglamento que la desarrolla, habiéndose efectuado la delimitación de la zona por el órgano determinado en la Ley según reconoce el recurrente.

De la simple lectura de las limitaciones al pleno disfrute de los terrenos sitos en las llamadas zonas próximas y lejanas de seguridad y de las autorizaciones para determinadas actividades, contenidas fundamentalmente en los artículos 8 a 12 de la Ley 8/1.975 y 18 a 22 del Reglamento de 10 de febrero de 1.978, se deduce la posibilidad -no perentoria necesidad como declaramos en esa sentencia- de producir daños y perjuicios en el normal uso y explotación de tales terrenos. Pero esos daños y perjuicios traen su causa de la conveniencia de salvaguardar los intereses de la defensa nacional y la seguridad y eficacia de sus organizaciones e instalaciones, tal como expresa el articulo 1º de la Ley 8/1.975, intereses que afectan y protegen la seguridad de toda la colectividad nacional. Por ello la consecuencia de tales daños y perjuicios no puede recaer única y exclusivamente en el titular de los terrenos afectados por la zona de seguridad, porque este administrado no tiene la obligación de soportar de modo único, sino toda la colectividad nacional que resulta beneficiada de ese plus de seguridad proporcionado con esas limitaciones en función de los superiores intereses del país, y de aquí que tales perjuicios han de ser indemnizables conforme a lo previsto en la Ley de Expropiación Forzosa y en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado pudiendo en todo caso el directamente afectado hacer uso de las facultades que le confiere el articulo 25 de la Ley de Expropiación previa a la correspondiente concreta acreditación de los daños y perjuicios producidos. Y por tanto el contenido indemnizatorio habrá de comprender cualquier forma de privación de derechos o intereses patrimoniales legítimos, tal como específica el articulo 1º de la Ley de Expropiación Forzosa en relación con los artículos 24 y siguientes o incluso a la expropiación de la totalidad de la finca cuando concurrían los requisitos del articulo 23 de la misma Ley.

Es evidente que, como ha entendido esta Sala en Sentencia de 13 de marzo de 1.992, lo que quieren decir los preceptos de la Ley y Reglamento que regulan las zonas e instalaciones de interés para la defensa nacional, y concretamente el articulo 28 de la Ley y el 89 del Reglamento que facultan a los propietarios para hacer uso de lo previsto en el articulo 23 de la Ley de Expropiación Forzosa, es que, producida la concreción específica limitativa por vía reglamentaria o el acto denegatorio de la Administración, impidiendo al titular del predio afectado por las limitaciones impuestas llevar a cabo unas determinadas actuaciones, éste puede o bien exigir una indemnización que le compense del perjuicio irrogado, o bien solicitar la expropiación del terreno si considera que la norma limitativa reglamentaria, o la negativa de la Administración, implica, por la naturaleza de las actuaciones pretendidas, resultar antieconómica la utilización o aprovechamiento del terreno solicitando la expropiación total de la finca como medio de compensar a la propiedad por la inaprovechabilidad de los terrenos.

En el presente caso, y como afirma la sentencia recurrida, el recurrente no ha concretado y definido, por encima del valor de los terrenos, los concretos y precisos perjuicios ocasionados por la suspensión en marzo de 1.992 de las obras, iniciadas ese mismo mes, como consecuencia de la aprobación en 1.988 del proyecto de urbanización por el Ayuntamiento, por lo que, ante esta falta de precisión, es evidente que la Sala se veía incapacitada para acordar la indemnización procedente puesto que, en definitiva, el recurrente estaba solicitando, como efectivamente lo hizo en vía administrativa, una indemnización comprensiva del total valor de los terrenos. Ya en vía administrativa la entonces solicitante de la indemnización afirmó que dichos terrenos eran de imposible construcción debido a que la línea que traza la zona de seguridad reduce su extensión de tal modo que al ser la extensión mínima de 2.500 m2 los hace de imposible uso y el resto están totalmente incluidos en la zona de seguridad, por eso añade que el valor de las parcelas se basa en el de mercado para lo cual acompaña la tasación que obra en el expediente administrativo en la que, efectivamente, el perito de la parte procede a realizar una valoración efectiva del terreno, sin concretar los perjuicios, lo que se reproduce nuevamente en la fase procesal probatoria del recurso de instancia en que el perito se limita a valorar el terreno afirmando, en el acta de ratificación de dicho informe, que «él no puede fijar los perjuicios puesto que desconoce el destino a que se van a destinar los terrenos (sic) ni lo que el propietario va a hacer con ellos». Resulta por tanto que en el momento de dictar la sentencia no se habían determinado los concretos daños y perjuicios objeto de la pretensión de indemnización que se postula por el recurrente puesto que éste ha limitado su actividad procesal, como antes lo hizo en vía administrativa, a aportar una valoración de los terrenos sin tener en cuenta que, como establece el artículo 12 del Reglamento aprobado por Real Decreto 689/1.978, los terrenos afectados por la zona de seguridad son susceptibles de determinados aprovechamientos en los términos que concreta el apartado 2 de dicho precepto, si bien previa autorización por las autoridades del Ministerio de Defensa en los términos que concreta el articulo 76 de dicho Reglamento, desconociéndose en el momento actual si existen y en que extensión esas posibilidades de aprovechamiento, lo que es imprescindible para concretar los exactos perjuicios ocasionados al recurrente como trámite previo para verificar su valoración; perjuicios que, repetimos, no concreta el recurrente que, improcedentemente a nuestro juicio, formula una reclamación de indemnización de perjuicios cuando en realidad lo que está pretendiendo es una valoración de los terrenos que debió hacer valer por la facultad prevista en el articulo 23 de la Ley de Expropiación Forzosa por la remisión que a dicho precepto efectúa el articulo 28 en su párrafo primero de la Ley 8/1.975 de 12 de marzo. En definitiva, y no habiendo concretado el propio recurrente la extensión y contenido de los perjuicios irrogados por la delimitación y consiguientes limitaciones derivadas del establecimiento de la zona de seguridad y de la denegación de la autorización para realizar obras contenidas en el proyecto de urbanización, la decisión de la Sala de instancia se ajustó a derecho, sin que se cometiera la infracción de los preceptos y jurisprudencia que el recurrente aduce como infringidos.

TERCERO

El segundo y último motivo de casación se fundamenta, también al amparo de lo dispuesto en el apartado d) -aunque por error se cita el e)-, del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, en la infracción de lo dispuesto en el articulo 53 de la Ley del Suelo de 1.992 y 87 de la Ley de 1.976.

Alega el recurrente en apoyo y desarrollo de la infracción denunciada que el auténtico contenido del derecho de propiedad es su aprovechamiento urbanístico, fundándose para ello en la Sentencia de esta Sala de 9 de febrero de 1.999, olvidando que en la misma se resuelve indemnizar en el caso concreto allí enjuiciado solamente los gastos de urbanización, cosa que aquí ni se concreta ni se ha pretendido, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 87 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1.976, puesto que no se había terminado la obra urbanizadora que permitiera valorar el aprovechamiento perdido por cambio del planeamiento.

Por el contrario aquí se trata de una denegación de autorización para obras derivada de una delimitación de una zona de seguridad, cuya existencia ya constaba publicada con los consiguientes efectos en el Boletín Oficial del Estado, y habiéndose efectuado la paralización de la obra por las autoridades del Ministerio de Defensa en el mismo mes en que las obras se iniciaron, lo que indudablemente permite concluir que dichas obras de urbanización no estaban efectuadas y por lo tanto y conforme al criterio sentado en la propia sentencia invocada por el recurrente no cabría entender adquirido el aprovechamiento urbanístico, por lo que a lo más que hubiera podido pretender el recurrente es a obtener una compensación de los gastos de urbanización, si no fuera porque, además, cuando se inician las obras ya aparecía, delimitada la zona de seguridad, sin que quepa aquí decidir, como se indica en la sentencia recurrida, la posible responsabilidad derivada de una aprobación de un proyecto de urbanización por órganos locales en contra de dicha delimitación. Todo ello aparte de que, conforme hemos declarado en múltiples ocasiones (a título de ejemplo Sentencia de 17 de octubre de 2.001) el régimen de valoraciones contenido en la Ley del Suelo de 26 de junio de 1.992 y en virtud de la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 59 y 60 de dicha Ley de 1.992 ha generado un vacío en el sistema legal de dicha normativa que, en concreto, afecta al artículo 53 que el recurrente invoca, sin que sea de aplicación lo dispuesto en el articulo 87 del texto refundido de 9 de abril de 1.976 puesto que no se trata aquí de una modificación o revisión de la ordenación de los terrenos y construcciones establecidas por el planeamiento, puesto que la delimitación de la zona de seguridad no altera principios de buena fe o confianza legitima, como se apreció en aquella sentencia que el recurrente invoca y en la que se acordó indemnizar, hemos de insistir, no el aprovechamiento, que no estaba todavía adquirido, sino los gastos de las obras de urbanización efectivamente realizadas, cosa que en el presente caso no se ha pretendido ya que el recurrente pretende que la indemnización se fije en el valor de los terrenos, lo que impone la desestimación del motivo.

CUARTO

En virtud de lo dispuesto en el articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción, procede la condena en costas en esta instancia al recurrente.

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de las mercantiles Sosofran, S.L. y Urfica, S.L. contra la Sentencia de 7 de julio de 1.999 dictada en el recurso núm. 136/98 por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 4ª) de la Audiencia Nacional; con condena en costas de las recurrentes.

Así por esta nuestra sentencia, , definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, doy fe.

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