La demolición en la disciplina Urbanistica: Una mirada retrospectiva (Ref.).
| Autor | Ignacio Peman Gavin |
| Cargo | Doctor en Derecho. Técnico Urbanista IEAL |
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INTRODUCCION
Un examen retrospectivo de la demolición como medida urbanística dirigida a la restitución del orden físico alterado (Ref.), permite afirmar que la historia de esta técnica es la de su propia falta de aplicación real, hasta el punto de que, posiblemente, la demolición constituya una de las técnicas menos aplicadas de nuestro ordenamiento jurídico administrativo.
No han faltado explicaciones más o menos coyunturales sobre la ineficacia administrativa en esta materia, tales como la falta de medios de las Administraciones, o el carácter traumático de dicha medida. Pero ninguno de tales motivos resultan plenamente satisfactorios. Por una parte, la falta de medios técnicos de las Administraciones pudo explicar en parte esta cuestión durante algunos años. Pero, hoy día, no constituye una justificación generalizable, pues muchos Ayuntamientos y sobre todo las Comunidades Autónomas están dotadas de los correspondientes servicios de disciplina urbanística con resultados similares en lo que a la ejecución de la demolición se refiere.
Por lo que respecta al efecto traumático, o en palabras del Tribunal Supremo (Ref.), al negativo efecto sobre la riqueza creada por el hombre, no resulta tampoco un motivo definitivo pues otras medidas, como el desalojo de un local en caso de ruina inminente (Ref.), o el cierre de un bar en caso de actividad molesta (Ref.), constituyen medidas no menos traumáticas y sin embargo se aplican con mayor rigor.
En efecto, sobre todos estos supuestos la Administración no duda en actuar por razones de seguridad o salubridad a pesar del trauma social que produce en los ocupantes de una vivienda habitual o en el empresario que depende de la actividad económica que ejerce en el local, el desalojo o la clausura o precinto del local. No cabe duda, obviamente, que en todos los supuestos citados, la propiedad o la actividad empresarial constituyen bienes jurídicos tan susceptibles de protección como puede ser el patrimonio edificado, si bien quiebran frente a los intereses públicos existentes. Por ello, la diferencia parece radicar en el diferente valor que la Administración otorga en cada supuesto a los intereses públicos que tutela: en los casos mencionados parece considerar que frente a dichos derechos o intereses privados existentes debe primar la seguridad o salubridad públicas y, por el contrario, en el caso del urbanismo parece entender que frente a la ordenación urbanística, deben prevalecer los derechos privados inherentes a la propiedad privada.
Creo, por tanto, que tiene interés profundizar en los posibles motivos que subyacen tras esta manifiesta ineficacia administrativa en la aplicación de las medidas de restitución del orden físico que, hoy día, se encuentran referidas, en su mayor parte, al ámbito del suelo no urbanizable. Reflexión que conviene llevar a cabo, tras cuatro décadas de experiencia legislativa, a partir de un examen de la evolución del ordenamiento jurídico, pues creo que dicho examen puede aportar alguna clave importante sobre esta cuestión. Se trata, en definitiva, de dotar de una cierta explicación teórica a esta vocación de ineficacia en la que se ha asentado esta técnica, así como de detectar los supuestos en que su aplicación puede llegar a ser cabalmente aplicable.
Pero además, esta reflexión sobre las efectivas posibilidades de la demolición como técnica de protección de la legalidad permite analizar, en un segundo momento, en qué medida, y a pesar de la paradójica situación en que se encuentra, resulta aconsejable mantener el vigente planteamiento normativo y teórico o por el contrario, cabe revisar el mismo por razones de congruencia, y adecuarlo a las posibilidades reales de esta técnica con el objeto, en este último caso, de señalar cuáles serían los posibles cambios que cabría introducir.
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EVOLUCION LEGISLATIVA Y REALIDAD EN LA DEMOLICION
Un examen sobre la evolución de las denominadas «medidas de restitución del orden físico» y más en concreto de la demolición, sugiere la idea de que la disciplina urbanística, el control de la legalidad, ha constituido para el legislador una cuestión siempre pendiente que le ha llevado a introducir en las sucesivas reformas legislativas cambios de mayor o menor alcance. La alusión del legislador a la situación de indisciplina urbanística y a la consiguiente necesidad de adoptar medidas más intensas, puede remontarse a la Ley de 2 de diciembre de 1963 relativa a la protección de las zonas verdes, que en aquella ocasión señalaba como motivo fundamental de la reforma, el «constante acoso que sufren los espacios libres» en las ciudades españolas (Ref.).
Dicha preocupación siguió latiendo en la posterior reforma de la Ley del Suelo de 2 de mayo de 1975 aunque el legislador en esta ocasión era consciente de que «se trata sobre todo de evitar que la infracción se produzca» lo que supuso una mejor regulación de las medidas tendentes a la suspensión de las obras ilegales en curso de ejecución (Ref.).
La necesidad de intensificar las medidas de control de legalidad y de dotar de una mayor eficacia a la demolición ha caracterizado asimismo la legislación de las Comunidades Autónomas tal como se infiere de la abundante legislación existente sobre disciplina urbanística. La preocupación, motivada fundamentalmente por la proliferación de las parcelaciones ilegales (Ref.), ha llevado al legislador autonómico a reforzar las medidas de control de la legalidad y entre ellas la propia figura de la demolición que ahora se analiza.
En fin, esta misma preocupación, a pesar del mucho tiempo transcurrido desde la primera previsión normativa, se encuentra en la más reciente reforma del Código Penal de 1995 que con motivo del delito urbanístico se llegó a afirmar en el trámite parlamentario que «una de las plagas de nuestro urbanismo es la realización de obras sin licencia o con infracción de ella y su continuación, pese a la orden de suspensión» (Ref.). En definitiva, creo que puede afirmarse sin temor a equivocarse que junto con la especulación del suelo la indisciplina urbanística constituye una de las cuestiones que más atención ha prestado el legislador estatal o autonómico.
Pero a pesar de la insistencia del legislador sobre la necesidad de reforzar las técnicas administrativas que permitan garantizar el carácter obligado de la demolición, lo cierto es que, tal como he indicado anteriormente, la historia de esta medida se ha caracterizado por una evidente falta de aplicación real, creo que por todos conocida.
La ausencia de una clara voluntad administrativa de ejecutar la demolición se pone especialmente de manifiesto en los supuestos en que los Ayuntamientos deben proceder de oficio a la demolición acordada por los órganos jurisdiccionales como consecuencia de la anulación de una licencia otorgada indebidamente. En estos casos, los Ayuntamientos, con frecuencia, en lugar de adoptar las medidas adecuadas para ejecutar en sus términos la Sentencia, proceden a legalizar lo indebidamente construido mediante la modificación puntual del planeamiento.
Curiosamente, el Tribunal Supremo parece aceptar esta alternativa sin mayores objeciones como expresión de una amplia dosis de discrecionalidad que la Administración Local tiene para valorar lo que puede o no ser legalizable (Ref.).
En cualquier caso, por lo que aquí interesa, esta alternativa supone un claro indicio de que cuando existen intereses municipales concurrentes, la Administración, en lugar de adecuar lo ilegalmente realizado al orden urbanístico, puede optar sin mayores objeciones, por adecuar el ordenamiento a las obras ilegales con el objeto de legalizarlas y evitar el acuerdo de demolición.
Pero aún hay más. En efecto, creo que esta falta de voluntad efectiva de la Administración de ejecutar la demolición constituye una realidad asumida de forma más o menos implícita por el legislador, tal como puede inferirse de la paulatina pérdida de peso específico de la demolición dentro de las medidas de control de la legalidad, e incluso de la pérdida de relevancia de las propias potestades de la Administración en favor de otras instancias, como la civil y penal. La permanente sensación de insuficiencia de las medidas legislativas ha llevado a una constante ampliación no sólo de las medidas administrativas sino también de las medidas de otro orden jurídico. Como a continuación veremos, los sucesivos planteamientos del ordenamiento jurídico permiten inferir no sólo un esfuerzo del legislador por atajar un problema endémico, sino también por poner el peso fundamental del control de la legalidad urbanística en otras instancias distintas a la Administración Pública. De alguna manera, podría afirmarse que la evolución legislativa pone de manifiesto la cierta consciencia del legislador de las dificultades -si no de la imposibilidad- de que la Administración pueda ejecutar en alguna ocasión una demolición. Veamos con un mayor detalle el marco general de esta evolución legislativa.
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LA DEMOLICION EN LA EVOLUCION DE LA LEGISLACION URBANISTICA: SU PAULATINA PERDIDA DE PESO ESPECIFICO DENTRO DEL ORDENAMIENTO JURIDICO
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SU UBICACION DENTRO DE LAS MEDIDAS DE CARACTER URBANISTICO
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Legislación del Estado
La Ley de 12 de mayo de 1956 reguló por primera vez las dos medidas sobre las que se han asentado el sistema de control de la legalidad a lo largo de estas cuatro décadas: la suspensión de las obras de ejecución y la demolición de lo indebidamente construido, si bien la regulación de la citada Ley de 1956 tuvo un carácter muy general y con ciertas lagunas normativas a causa seguramente del carácter menor que tuvo la disciplina urbanística en dicha Ley (Ref.).
Los problemas de aplicación de la demolición fueron señalados prontamente por la doctrina. Especialmente acertadas fueron las palabras de R. GOMEZ-FERRER al señalar que tras la aparente sencillez de la regulación normativa, la demolición de lo construido encontraría problemas de ejecución «debidos a la aparición de terceros de...
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