Democracia y formas de participación local en Alemania
| Autor | Hans Herbert Von Arnim |
| Cargo del Autor | Universidad Alemana de Ciencia de la Administración. Espira |
| Páginas | 253-270 |
La Republica Federal de Alemania (RFA) es un estado federal que dota de un elevado grado de autonomía a sus gobiernos locales, cuyos ciudadanos interactúan con cinco, y en algunos casos, incluso más niveles de gobierno y administración: la Union Europea, la Federacion (Bund), los Estados (Länder), en algunos casos determinadas confederaciones regionales o circunscripciones territoriales, las comarcas (Landkreis), en ocasiones agrupaciones de municipios, las entidades locales y las ciudades, en cuyo seno y en algunas de ellas existen distritos con diversos grados de autonomía política y administrativa.
Los 16 Estados o Länder ostentan, según la Constitución federal (Grundgesetz), el rango jurídico de estados, con sus correspondientes órganos legislativos, ejecutivos y judiciales. Por lo que hace a los gobiernos y a la administración municipal hay que señalar que constitucionalmente estos gozan de una cláusula de garantía que preserva su autonomía, aun cuando la normativa reguladora de los entes locales es competencia de los Estados. Ello trae como consecuencia que el estatuto de los municipios y de las comarcas esté regulado, por lo general, por los parlamentos estatales. Esto expresa que son parte de los La Ley Fundamental y las constituciones de los Länder garantizan tanto la autonomía de los entes locales en aquellos asuntos que les son propios como de las comarcas (Art. 28, 2 de la Grundgesetz). Por lo demás, el legislador de los Estados ha de respetar estas garantías. En Page 253 caso de conflictos los municipios pueden apelar a los tribunales constitucionales por medio de la institución del recurso de amparo constitucional (Art. 93, 4b de la Grundgesetz). Al mismo tiempo la Ley Fundamental garantiza el sufragio libre, igualitario y directo a las representes en los municipios y en las comarcas. Sin embargo, como veremos, dentro de este marco constitucional común las configuraciones en cada caso pueden ser distintas.
En los estados-ciudad Berlín, Hamburgo y Bremen los niveles de Land (estado federado), Landkreis (comarca) y de municipio coinciden, aunque el estado de Bremen cuenta con otra ciudad independiente (Bremerhaven). En los tres estados-ciudad los organismos del Land a su vez cumplen las funciones de las comarcas y municipales. En los trece estados restantes y en Bremerhaven (cuadro, columna 1) existen un conjunto de leyes para la ordenación local, a saber, 14 normas reguladoras de sus respectivos gobiernos locales, otras catorce reguladoras del gobierno comarcal, además de las diferentes normas reguladoras del régimen electoral local, una para cada una de los catorce Estados. Este haz de normas conforman, en su conjunto, un régimen propio de gobierno y administración local para cada uno de los Länder. En este aspecto, es necesario tener en cuenta que en el derecho local alemán rige el principio de unidad del régimen local (Prinzip der ?Einheitsgemeinde"), lo que viene a significar que el derecho municipal se extiende a todos los municipios de ese Land y es aplicado de la misma forma, independientemente de si se trata de un municipio pequeño o de una ciudad. Sin embargo las ciudades muy grandes suelen contar con un régimen especial ya que en ellas se concentran los dos niveles, municipio y comarca. Por lo demás, las grandes ciudades como Munich o Colonia, así como los estados-ciudad, están a su vez subdivididas en varios distritos administrativos con organismos propios que administran los asuntos de su ámbito administrativo de manera autónoma.
Hace aproximadamente 35 años se llevo a cabo una reforma de las demarcaciones territoriales en todos los estados de la entonces Alemania occidental. En su curso se unificaron muchas demarcaciones municipales pequeñas y muchos municipios periféricos de ciudades grandes fueron Page 254 incorporados a estas. De esta manera se redujo la cantidad de aproximadamente 24.000 municipios en total a 8500, 425 comarcas se convirtieron en 235 y el numero de ciudades con régimen especial disminuyó de 139 a 92. Con posterioridad a la reunificación alemana en 1990, tuvo lugar una segunda reforma territorial de similares características a la descrita, aunque sólo afectó a cuatro de los cinco nuevos Länder. Con todo, actualmente existen hoy unos 15.000 municipios, 323 comarcas y 117 ciudades de régimen especial.
La reforma de las demarcaciones territoriales en la zona occidental del país se materializó con distinta intensidad. En los Länder gobernados por el partido socialdemócrata (SPD), como son los casos de Renania del Norte-Westfalia y el Sarre, dicha reforma se implantó de un modo riguroso, de tal forma que sólo quedaron entidades locales relativamente grandes y ciudades. En los territorios gobernados por los cristianodemócratas, CDU o CSU, como Baden-Württemberg, Baviera y Renania-Palatinado (y posteriormente también en los nuevos Länder del este) se conservaron, por el contrario, muchos municipios pequeños. Esto motivó la necesidad de crear adicionalmente organismos confederales supramunicipales (agrupaciones y federaciones de municipios, administraciones municipales conjuntas, entre otras) con organismos electos propios, que se ocupan de las competencias locales más importantes para los municipio de pequeño tamaño. A esto hay que añadir que por encima de algunas grandes ciudades, como Hannover, Saarbrücken o Stuttgart existen además las Federaciones Regionales (Regionalverbände) con sus propios órganos de gobierno, que se ocupan de las tareas concernientes a toda una región metropolitana, como por ejemplo el transporte publico.En Baviera, incluso, se pude hablar de la existrencia, por encima de las comarcas, de un tercer nivel de administración local constituida por sus siete distritos (Bezirke).
Los diversos regimenes de gobierno y administración local en Alemania otorgan a los ciudadanos una amplia gama de posibilidades de participación en los asuntos públicos, más allá de lo estrictamente contemplado en los estatutos de los Länder o en la Ley Fundamental del estado federal, o de lo contemplado en las normas provenientes de la Unión Europea. Con respecto al tema de la participación ciudadana, resulta pertinente, realizar las siguientes consideraciones: Page 255
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En cada uno de los 13 estados los alcaldes, Bürgermeister, quienes en las ciudades reciben la denominación de Oberbürgermeister, o Alcalde Mayor, son elegidos directamente por los electores del censo local y no como en el estado federal o en los Länder por elección indirecta (Cuadro, columna 6). En once de estos Länder los ciudadanos también eligen a los dirigentes de las comarcas, los Landräte o gobernadores de un distrito administrativo, para cuya elección se requiere la mayoría absoluta de los votos y en caso de que ésta no fuese alcanzada por ninguno de los candidatos se realiza una segunda vuelta, produciéndose la elección esta vez por mayoría simple.
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En la mayoría de los Länder las elecciones al consejo municipal, comarcal o a otras representaciones de carácter local, se encuentran están diseñadas de manera que se potencie la capacidad de decisión del ciudadano, es decir, que los electores no están obligados a escoger sus opciones entre listas cerradas (como en las elecciones al Parlamento Europeo, al Bundestag o a los parlamentos de los Länder), sino que puede acumular sus votos en un candidato determinado (Kummulieren) y también puede votar a candidatos de listas distintas (Panaschieren). Todo ello se refleja en el Cuadro, columna 3.
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Existen cláusulas limitativas que excluyen a partidos que no alcanzen al menos el cinco por ciento de los votos en los comicios locales, pero ya sólo existen en Bremerhaven, Schleswig Holstein, Sarre, Turinigia y Renania-Palatinado (en este ultimo de 3,03%), tal y como se muestra en el Cuadro, columna 4. En Mecklemburgo-Pomerania Occidental y Renania del Norte-Westfalia la cláusula limitativa del cinco por ciento fue suprimida por los tribunales constitucionales de estos Länder, quienes la consideraron incompatible con la elección directa del alcalde.
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Los ciudadanos de las comarcas y municipios tienen la opción de decidir por si mismos: pueden acaparar el poder de decisión en determinados asuntos comunales mediante iniciativas populares (Bürgerbegehren) y posteriormente decidir sobre estos asuntos de manera definitiva y vinculante en consultas populares (Bürgerentscheid) (Cuadro, columna 18). Una vez que se ha realizado con éxito una iniciativa popular en varios Länder existe la posibilidad de que el consejo local solucione el asunto directamente decidiendo según la voluntad popular, no siendo necesario realizar Page 256 una ulterior consulta popular. Además la mayoría de los Länder tienen prevista la celebración de consultas populares inducidas por los propios Consejos de Gobierno de los municipios así como peticiones ciudadanas (Bürgeranträge). Estas últimas sin embargo no son sino una especie de petición colectiva dirigida al consejo local (Cuadro, columna 18). Las materias susceptibles de decisiones ciudadanas varían según el Land de que se trate, así como los porcentajes de ciudadanos por los que deben ser suscritas, que incluso pueden variar dentro de cada L...
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