Demarcaciones hidrográficas, planificación hidrológica y programas de medidas
| Autor | Jorge Agudo González |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
Demarcaciones hidrográficas, planificación hidrológica y programas de medidas1
Los pronósticos acerca de la predisposición del Estado español para lograr una pronta ejecución de la Directiva 2000/60, de 23 de octubre, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DMA, en adelante), poco a poco se disipan2. Terminado el plazo fijado por la Directiva para aprobar los nuevos planes hidrológicos de cuenca (22 de diciembre de 2009)3, en la Unión Europea de 27 Estados, y a fecha 25 de marzo de 2010, habrían incumplido esa obligación los siguientes países: a) Estados miembros en los que los plazos de consulta al público han terminado, pero los planes aún no han sido aprobados: Irlanda, Polonia y Rumanía; b) Estados miembros en los que las consultas no habrían concluido en aquella fecha: España, Portugal, Grecia, Eslovenia, Chipre, Bélgica, Dinamarca, Lituania y Malta4. La Comisión Europea ya ha apercibido a estos doce países por no haber aprobado los planes en plazo5.
El incumplimiento de España puede imputarse a varios motivos, pero tal vez puedan citarse, en primer lugar, la tradicional infradotación de la Administración hidráulica, unida a la complejidad misma del procedimiento; en segundo lugar, la tardía aprobación tanto del Real Decreto 907/2007, de 6 julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica (RPH), como de la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la instrucción de planificación hidrológica (IPH): debiendo haber sido aprobados los planes hidrológicos de cuenca (PHC) previstos por la Directiva europea a finales del año 2009, es evidente que la aprobación de un material normativo tan importante para una elaboración homogeneizada y adaptada de los PHC a las exigencias de la DMA, llegó tarde6. Por otro lado, ambas normas reglamentarias han sido criticadas porque tampoco encajan adecuadamente con los contenidos y objetivos de la DMA7.
Sin perjuicio de que el retraso del cumplimiento de la aprobación de los PHC es inexcusable y de que pueda dar lugar a la declaración de un nuevo incumplimiento de España por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, tal vez más grave sea que los planes que definitivamente se aprueben no incorporen adecuadamente las exigencias de la DMA. Esa duda planea sobre los planes en tramitación vistas las deficiencias detectadas tanto en los informes aprobados con base en el art. 5 de la DMA (análisis de las características de cada demarcación hidrográfica, estudio de las repercusiones de la actividad humana en el estado de las aguas y análisis económico del uso del agua8), como en los documentos de temas importantes sometidos a información pública en el marco del procedimiento de aprobación de los PHC9, o como ya hemos señalado, en la misma normativa reglamentaria de planificación hidrológica.
Para ser justos, el retraso en la aprobación de la revisión de los PHC no es imputable exclusivamente a la Administración del Estado. El complejo reparto competencial que afecta a la gestión hídrica en nuestro país10 también hace responsables a las CCAA que gestionan cuencas intracomunitarias al no haber cumplido con sus obligaciones en el plazo establecido. En la STJCE de 7 de mayo de 2009 (as. 516/07, Comisión contra España) el incumplimiento se debió a que el Estado español no había designado las autoridades competentes para aplicar las disposiciones de la Directiva en las cuencas gestionadas por las CCAA de Galicia, País Vasco, Andalucía, Baleares y Canarias. Se ha de recordar que por Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas, así como que por Real Decreto 126/2007, de 2 de febrero, por el que se regulan la composición, funcionamiento y atribuciones de los Comités de Autoridades Competentes de las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias, el Estado español dio cumplimiento a las obligaciones derivadas de la Directiva en lo atinente a las demarcaciones que afectan a más de una Comunidad Autónoma y a la parte española de las demarcaciones hidrográficas correspondientes a las cuencas hidrográficas compartidas con otros países. Sin embargo, por razones competenciales evidentes los referidos Reales Decretos no regulaban las demarcaciones hidrográficas intracomunitarias. Éste es el motivo del incumplimiento de España: sólo Comunidad Valenciana y Cataluña habrían cumplido con sus obligaciones en plazo.
La complejidad del sistema competencial (adornada innecesariamente en muchas ocasiones con una interpretación más política que estrictamente jurídica) también es responsable en buena medida de otro más que probable incumplimiento de España. A tales efectos, con fecha 18 de marzo de 2010 ya ha sido remitido el previo dictamen motivado por parte la Comisión Europea [2009/2003, C (2010) 1495], en el que se llama la atención sobre la falta de aplicación de la Directiva en algunos aspectos relacionados con la calidad del agua y los vertidos, así como con la delimitación de las demarcaciones hidrográficas. Como vamos a ver a continuación es sin duda este último aspecto el de mayor importancia en la futura aprobación de los PHC.
El problema tiene su origen nuevamente en el régimen de distribución de competencias entre la Administración estatal y la autonómica basada en la supraterritorialidad de las cuencas, así como en el reparto de competencias entre el Estado y las CCAA costeras en relación con las distintas categorías de masas de agua marinas. Estos problemas competenciales se han puesto de manifiesto con especial intensidad en la demarcación hidrográfica del Norte, en la actualidad, demarcación hidrográfica del Cantábrico, tras la aprobación del Real Decreto 266/2008, de 22 de febrero11.
El art. 3.2 del Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas, dispuso que la demarcación hidrográfica del Norte comprendía «el territorio de las cuencas hidrográficas de los ríos que vierten al mar Cantábrico desde la desembocadura del río Eo, incluida la de este río, hasta la frontera con Francia, junto con sus aguas de transición, excluido el territorio de las subcuencas vertientes a la margen izquierda de la ría del Eo y excluido el territorio y las aguas de transición asociadas de las cuencas internas del País Vasco». Se excluían igualmente de la demarcación las aguas costeras del País Vasco: «Las aguas costeras tienen como límite Oeste la línea con orientación 0º que pasa por la Punta de Peñas Blancas, al Oeste de la ría del Eo, y como límite Este la línea con orientación 2º que pasa por Punta del Covarón, en el límite entre las Comunidades Autónomas de Cantabria y País Vasco».
Por consiguiente, las masas de agua de los ríos y aguas marinas de la antigua dermarcación hidrográfica Norte podrán ser objeto de regulación en varios planes hidrológicos: 1º) La demarcación del Miño-Sil incluidas las aguas de transición y costeras; 2º) El territorio de las subcuencas vertientes a la margen izquierda de la ría del Eo, de las que no se aclara si tienen adscritas aguas de transición y costeras asociadas, ni tampoco si serán objeto de algún plan hidrológico más detallado integrado en un plan hidrológico de cuenca de mayor ámbito territorial, como de hecho sería posible con base en la propia DMA; 3º) Las cuencas hidrográficas de los ríos que vierten al mar Cantábrico desde la desembocadura del río Eo, incluida la de este río, hasta la frontera con Francia, incluyendo las aguas de transición y parte de las aguas costeras, justamente hasta el límite entre las CCAA de Cantabria y País Vasco; 4º) Las cuencas endorreicas o internas del País Vasco conjuntamente con las aguas de transición; 5º) Las aguas costeras del País Vasco que no se aclara si se incorporan juntamente con las cuencas internas.
En fin, no hace falta señalar que la situación descrita es la antítesis de la gestión integrada y unitaria que promueve la DMA, entrando en clara contraposición con la definición de demarcación hidrográfica de la Directiva y con el principio de unidad de gestión de su art. 2.15º. No es bueno que nos acostumbremos a que sean las instituciones europeas quienes nos enmienden la plana de los excesos (políticos) de nuestro sistema competencial. Debemos cuestionarnos si una situación tan confusa como la descrita no debería haber sido evitada por el titular del dominio público hidráulico, ya que parece razonable afirmar que el Estado gozaba de competencias suficientes como para impedirlo o al menos para alcanzar soluciones mucho más satisfactorias12.
Lo incomprensible es que los excesos políticos que tan nefastas consecuencias están generando y que pudieran haber sido impedidos con una acción estatal decidida, queden en stand by bien en unos casos ante la previsión de una eventual impugnación ante el Tribunal Constitucional, bien como parece en nuestro caso, a la espera de que una decisión comunitaria justifique la intervención del Estado en la línea señalada, como si el Estado no hubiera podido actuar con anterioridad en la misma dirección13. En definitiva, la mal entendida profilaxis competencial que el Estado se autoimpone no es positiva y debe ser superada de una vez por todas con la previsión decidida de medidas cuya constitucionalidad se deberá intentar garantizar en...
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