Delitos urbanísticos
| Autor | Manuel Jaén VAllejo |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Penal. Magistrado de la Audiencia Provincial de Girona. |
| Páginas | 126-147 |
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El interés general en la utilización racional del suelo, como recurso natural limitado, reconocido constitucionalmente (art. 45.2 CE), ha llevado al legislador a ofrecer una respuesta penal a infracciones que se producen en materia urbanística, tradicionalmente residenciables en el ámbito administrativo sancionador, en particular en la Ley del Suelo. Ello no es sino una manifestación más del fenómeno expansivo del Derecho penal hacia la protección de normas, que por lo general ya gozan de protección en otros ámbitos jurídicos (Derecho administrativo, Derecho civil o Derecho mercantil). Se trata de nuevos comportamientos delictivos que han venido a incorporarse últimamente al Código penal, como es el caso, por ejemplo, de las manipulaciones genéticas (arts. 159-162), las in-fracciones relacionadas con el «mercado y los consumidores» (arts. 278-286), las infracciones societarias (arts. 290-297), las infracciones fiscales (arts. 305-310), las infracciones urbanísticas (arts. 319 y 320), el medio ambiente (arts. 325-337) e infracciones en materia de tráfico automotor (arts. 379-385).
No cabe duda que el fenómeno de la corrupción se ha instalado en no pocos casos relacionados con la actividad urbanística, pudiéndose así incluir aquéllos entre los delitos llamados de «corrupción», que ocupan un destacado lugar en el derecho penal económico actual, siendo innegable la relación entre los supuestos de corrupción urbanística, los delitos de tráfico de influencias y los de blanqueo de capitales1.
Junto al fenómeno expansivo del derecho penal destaca también la extensión de la idea de sujeto en el derecho penal, incluyendo ahora también a las personas jurídicas. Algo que tiende a imponerse en otros países, como así ha ocurrido ya en Holanda, Francia, Dinamarca, Bélgica e Italia. Tendencia a la que no ha resultado ajeno nuestro país, tanto a través de la introducción en el CP de 1995 del art. 129 (consecuencias “accesorias” aplicables a las personas jurídicas), como a través de la introducción del art. 31.2 por la L.O. 15/2003, que dispone la responsabilidad de forma directa y solidaria de la persona jurídica, obligándola al pago de la pena de multa cuando el administrador que haya actuado en su nombre fuera condenado, y, finalmente, a través del último proyecto de reforma del CP decaído con la anterior legislatura, que incorporaba al CPPage 127un nuevo art. 31 bis reconociendo la responsabilidad directa de las personas jurídicas, según el sistema del numerus clausus.
En cualquier caso, las llamadas consecuencias accesorias del vigente art. 129 CP no son aplicables en los delitos urbanísticos, dado que no están expresamente previstas en la regulación legal de éstos. Ello significa que una persona jurídica, aunque sea la empresa promotora o constructora, no puede cometer los delitos del art. 319 CP, que quedan así reservados a las personas físicas. Sí será responsable, en cambio, quien actúe como administrador de derecho o de hecho2, o en nombre o representación legal o voluntaria de la misma (art. 31 CP).
Ahora bien, aunque la persona jurídica no pueda ser responsable penalmente, ni siquiera por la vía indirecta del art. 129 CP, no se puede desconocer que la normativa administrativa incluye entre los responsables de las infracciones urbanísticas a las personas jurídicas (así, por ej., el Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por RD de 23-6-1978), por lo que por esta vía sí podrán ser sancionadas por las infracciones cometidas por sus órganos o agentes, asumiendo ellas el coste de las medidas de reparación del orden urbanístico vulnerado.
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El art. 47 CE, luego de reconocer el derecho a disfrutar de una vivienda digna, dispone que “los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación”, y el art. 45.2 CE dispone que “los poderes públicos velarán por la utilización racional de los recursos naturales”, entre los cuales se encuentra el suelo (¡la tierra!), pues este recurso es necesariamente limitado.
Por su parte, el art. 45.3 CE prevé el establecimiento tanto de sanciones administrativas como penales, quedando reservadas estas últimas a los supuestos más graves de vulneración de la obligación de utilización racional y conforme al interés general del suelo.
Supuestos que son los previstos en los arts. 319 y 320 del CP, dentro del título XVI del Libro II, que reúne conjuntamente los delitos relativos a la ordenación del territorio, la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente, bienes todos ellos referidos a derechos económicos o sociales, luego de carácter supraindividual o colectivo, cuya protección se debe, sin duda, a las exigencias de la intervención estatal en la vida económica que impone el Estado Social.
Se ha intentado justificar la incriminación contenida en los arts. 319 y 320 por un pretendido fracaso del derecho administrativo para contener ciertas conductas gravemente atentatorias contra las normas urbanísticas básicas, y que no han logrado frenarse eficazmente en el pasado3. Pero es dudoso que el Derecho penal permita conseguir lo que no se ha conseguido a través de las normas administrativas, pues no se trata de un problema meramente represivo, que es el que corresponde, en esencia, al derecho penal, sino más bien de lograr el cumplimiento de la legislación urbanística a través de instrumentos administrativos preventivos y de control, que sean verdaderamente eficaces, siendo suficientes para la represión de las infracciones las sanciones urbanísticas.
No es de extrañar, pues, que algunos penalistas se hayan pronunciado en contra de la penalización de estas conductas y a favorPage 129de la utilización de los mecanismos administrativos4, como también lo han hecho algunos administrativistas. Así, Parada Vázquez5 y Tomás Ramón Fernández, que se refiere a la demagogia que supone su introducción, simplemente para dar respuesta a la insistencia de criminalización de ciertas conductas antisociales, ya reprimidas por la propia Administración6.
Sentencia de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo núm. 363/2006, de 28 de marzo: crítica
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Las normas protegidas en estos delitos no son otras sino las que integran la normativa reguladora del urbanismo7, esto es, la legalidad de la ordenación del territorio, más concretamente, la actividad urbanística referida a la intervención del ejercicio de las facultades dominicales relativas al uso del suelo y edificación8. En similar sentido lo expresa Vercher Noguera, cuando afirma que el bien jurídico protegido es el normal cumplimiento de las normas administrativas para el uso racional del suelo9. Y en parecidos términos se pronuncian la mayoría de los autores. Resumidamente, la normativa reguladora de la ordenación del territorio10.
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Naturalmente, al protegerse el urbanismo, la ordenación del territorio, se salvaguarda la calidad de vida de las personas, o calidad del hábitat11, la cual depende del entorno, de la posibilidad de participar en las plusvalías que genera la acción urbanística, en forma de espacios libres, instalaciones, servicios, etc.; en fin, una calidad de vida que la Constitución relaciona con la utilización racional de los recursos naturales y con la defensa de otros tantos bienes e intereses, como el medio ambiente, el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, el derecho al trabajo, la promoción profesional, la protección de la salud, etc., derechos todos ellos de los que depende la calidad de vida de las personas.
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No son muchas las Sentencias de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo que han tenido la oportunidad de pronunciarse sobre estos delitos, pues por las penas que aquéllos tienen previstas los asuntos penales en esta materia no suelen llegar al alto Tribunal.
Sin embargo, ha habido algunas Sentencias de interés, como la Sentencia núm. 363/2006, de 28 de marzo, en la que se examinan cuestiones tales como el bien jurídico, los principios de intervención mínima y de legalidad, así como los tipos penales de los arts. 319 y 320 CP.
En cuanto al principio de legalidad, yerra el TS cuando afirma que se dirige especialmente a los jueces y tribunales, pues este principio se dirige tanto a éstos, a través de la exigencia de que la ley penal sea interpretada como una lex stricta y la prohibición de aplicación retroactiva (lex praevia), como al legislador, a través de las...
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