La delimitacion subjetiva y objetiva del acto de gobierno

AutorNuria Garrido Cuenca

1.- EL ELEMENTO SUBJETIVO

Una de las revisiones obligadas, si no la principal, del concepto preconstitucional del acto de gobierno viene determinada por el reconocimiento constitucional del principio de autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la comunidad nacional (artículo 2), y de autonomía para la gestión de los intereses propios de municipios y provincias y Comunidades Autónomas (art.137 CE, concretado para los primeros en el artículo 140 -"la Constitución garantiza la autonomía de los municipios"- y para las segundas en el artículo 143 -en el ejercicio del derecho de autonomía reconocido en el art.2 se posibilita el autogobierno de las Comunidades Autónomas-). En la actualidad, ya no es posible mantener que sólo el Gobierno de la Nación está legitimado para la producción de actos de contenido político, directivo, de impulso e iniciativa en el gobierno de la comunidad.

En nuestro modelo autonómico, congruentemente con el sistema de gobierno parlamentario de las Comunidades Autónomas, se impone el reconocimiento de la existencia de genuinos órganos de gobierno autonómicos, para los que cabe predicar ex Constitutionem un ámbito de reserva gubernamental comparable al del Gobierno de la Nación, aunque limitado al círculo de intereses propiamente autonómicos, y en el que, en su caso, puede encontrarse también limitado el conocimiento jurisdiccional. Que las Comunidades Autónomas tienen esta capacidad de dirección política en el ámbito de su comunidad es un capítulo de nuestro derecho público en la fecha perfectamente asumido e imposible de negar. Así lo ha reconocido la doctrina científica, y así lo corrobora la jurisprudencia.

Otra cuestión sería la del contenido y límites de esa función de dirección política autonómica, uno de los temas -coincidimos con el profesor PAREJO ALFONSO- pendientes y más necesitados de revisión en nuestro modelo de descentralización territorial del poder. Un ámbito que puede analizarse, al menos, desde dos perspectivas. Una primera relativa a la propia definición del acto de gobierno autonómico, tantas veces asumido, creemos simplista y erróneamente, en los mismos términos que para el Gobierno de la Nación se predica. Un segundo enfoque, no menos importante y necesitado asimismo de una rigurosa reformulación, es el del propio contenido de la función gubernamental lato sensu en un Estado autonómico, en tanto participación en la definición de la política nacional de los gobiernos autonómicos[1].

Sin embargo, la mayor problematicidad jurídica, cuantitativa y cualitativamente hablando, se plantea en el escalón inferior. Desde el reconocimiento constitucional de la autonomía local y la consiguiente construcción de un ámbito de gobierno local se puede predicar, al menos apriorísticamente, la legitimidad del acto de gobierno como en los otros dos niveles territoriales. Ahora bien, los problemasse multiplican con creces en el ámbito local. Primero por la inexistencia de un sistema de gobierno parlamentario. Después, porque las posibilidades de producción de actos de contenido político por los entes locales son más exigüas, en cuanto éstos se encuentran imbuidos, fundamentalmente, de facultades administrativas.

Es indudable que, conforme descendemos en el nivel territorial, las facultades gubernamentales disminuyen casi proporcionalmente al concreto espacio de poder que se reduce y condiciona por los ámbitos superiores. Este es un hecho indiscutible que, en cualquier caso, hay que intentar articular pero en ninguno negar. La cuestión, desde mi punto de vista, reside en la radical negación de la posibilidad del acto de gobierno en el escalón más bajo de la organización del poder, lo que, como veremos, podría llegar a provocar la negación del propio concepto de autonomía local previsto constitucionalmente. Nuestra linea de investigación, desde esta premisa, parte de la posibilidad del acto de gobierno local, como investigación más constructiva que comenzar y terminar por negar la principal sin más -lo que tampoco sería una excepción a la vista del grueso doctrinal, amén de evitar entrar en otro capítulo conflictivo como el que más-.

Por otro lado, el tema se vuelve, si cabe, más enrevesado cuando de la composición teórica pasamos al marco concreto y práctico en que se desenvuelve y manifiesta realmente sus efectos. Y el problema es tal pues, aunque en el espacio autonómico el acto de gobierno es reconocido por la jurisdicción ordinaria sin mayor discusión, sin embargo, el Tribunal Constitucional, hasta el momento, sólo ha podido resolver la viabilidad de esta posibilidad en un concreto contenido del acto de gobierno, casi incuestionable, el de las relaciones entre los órganos políticos autonómicos, salvo alguna decisión relativa a los límites de la función de dirección política exterior. En el ámbito local no hay jurisprudencia conocida que haya apreciado positivamente la existencia del acto de gobierno[2]. Lo cual es un hecho a tener en cuenta, pero tampoco concluyente, pues veremos que primero, esta jurisprudencia dominante es criticable en alguno de sus aspectos, y además, ello no cierra el paso a que, al menos hipotéticamente, pudieran plantearse supuestos claramente inaccesibles al control del juez de lo contencioso-administrativo.

Tampoco pensemos que el elemento subjetivo en los actos del Gobierno de la Nación está exento de problemas, tan importantes y recurrentes como los demás, carentes aún de una unánime solución dogmática. A ellos pasamos sin más en primer lugar.

LOS ACTOS DEL GOBIERNO DE LA NACION:

el concepto orgánico de Gobierno y el problema de la identificación Gobierno-Consejo de Ministros. En particular, la posición constitucional del Presidente del Gobierno

a) Una visión teórica. Las discrepancias en el foro doctrinal

Uno de los elementos que definen el acto de gobierno es precisamente el que determina el sujeto capacitado y legitimado para producirlos. Nuestra tesis ha sido partir de la diferenciación entre Gobierno y Administración, con la consecuencia esencial para nuestro objeto de estudio de que sólo los órganos de gobierno constitucionales son sujetos activos del acto de gobierno. En el ámbito estatal este órgano es el Gobierno de la Nación definido en el artículo 97 de la Constitución. La jurisprudencia preconstitucional concretó este requisito subjetivo desde la STS 10-2-1962.

Unicamente el Gobierno, en su articulación colegiada como Consejo de Ministros y en condición de órgano constitucional -en posición diferente, por tanto, a la que también ostenta como cúspide de la Administración- es susceptible de producir actos de contenido directivo que merezcan la calificación de actos de gobierno.

Ahora bien, el primer problema con que nos topamos es la polémica delimitación del órgano gubernamental. Es decir, hasta donde llega el Gobierno como órgano colegiado, cuál es la composición que lo hace identificable como tal, e inescindiblemente ligado a este interrogante, otro no menos interesante -que sería bueno despejar de una vez por todas, incluso legalmente si fuera el caso- cual es la identificación o no entre el Gobierno y el Consejo de Ministros.

Respecto a la primera cuestión, el diseño organizativo del Gobierno, aun falto de concreción, se encuentra en el artículo 98 CE: "El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los ministros y de los demás miembros que establezca la ley". De acuerdo al desarrollo legislativo de este precepto constitucional, en la actualidad el Gobierno termina en el escalón ministerial, de modo que sólo el órgano compuesto por estos miembros, por todos y sólo por ellos, es el único legitimado para la producción de actos de gobierno.

Ahora bien, esta conclusión lleva aparejada la necesidad de resolver el siguiente interrogante:

¿es el Gobierno identificable desde el texto constitucional con el Consejo de Ministros? O, en caso contrario, ¿una diferenciación entre ambos términos puede colocarnos en la disyuntiva de a cuál de estos dos órganos corresponde la legitimación para producir actos de gobierno?

Es esta una cuestión sometida a profundo debate en sede doctrinal, principalmente por dos motivos.

El primero es la mención separada, y para algunos diferenciada, en el texto constitucional de ambas figuras. El segundo, la posibilidad de ampliación legal de la composición mínima del Gobierno -no del Consejo de Ministros- establecida en la Constitución, pues desde su texto es perfectamente factible que el Gobierno se pueda reunir en colegios de diferente composición, en esencial, uno compuesto exclusivamente con el Presidente, vicepresidente y ministros, y otro formado por todos aquellos a los que la Ley decida atribuir la condición de miembros del Gobierno. En consecuencia, el Gobierno puede ser regulado en la ley como un órgano complejo ("órgano de órganos") compuesto tanto de órganos unipersonales como colegiados (Consejo de Ministros, Gobierno en su globalidad, Comisiones Delegadas del Gobierno), con la peculiaridad de que en una de estas formas colegiadas -Consejo de Ministros- debería reunirse, en todo caso, en relación a aquellas funciones que expresamente le atribuye la Carta Magna[3].

Que la discusión sobre esta identificación no es una cuestión meramente teórica, y mucho menos bizantina, ha sido especialmente resaltado por el profesor PAREJO ALFONSO que, recordemos, encuentra en el innovador diseño organizativo del Gobierno que esboza la Constitución una serie de características -plasmación del principio presidencial, acción colegiada y responsabilidad solidaria y acción departamental y responsabilidad ministerial- de las que ni la praxis ni la teoría han extraido todavía todas las consecuencias que caben derivar. Esta circunstancia hace que conceptos y esquemas preestablecidos y fuertemente arraigados en nuestra tradición jurídica sigan presentes en el debate científico, y de entre ellos "la identificación organizativa del Gobierno con el Consejo de Ministros...cuando...

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