Delimitación normativa del delito, urbanístico en la ordenación territorial del Estado diseñada por el título VIII de la Constitución española de 1978
| Autor | Ignacio Francisco Benítez Ortúzar |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho penal de la Universidad de Jaén |
| Páginas | 485-524 |
-
DETERMINACIONES PREVIAS. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, UN OBJETO MULTIDISCIPLINAR
El Título XVI del Libro segundo del Código penal vigente aparece rubricado «de los delitos relativos a la Ordenación del Territorio y la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente», sistematizando su articulado en cinco capítulos. El primero de ellos lo dedica a los delitos sobre la Ordenación del Territorio. En el capítulo segundo incluye los delitos sobre el patrimonio histórico. En el capítulo tercero recoge los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente. El capítulo cuarto se refiere a los delitos relativos a la protección de la flora, fauna y animales domésticos (de acuerdo a la modificación operada por la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal). Por último, el quinto establece unas disposiciones comunes aplicables al resto de los capítulos. En este Título XVI el legislador incluye figuras delictivas, con una muy mejorada redacción, que ya se hallaban en la legislación penal previa a la entrada en vigor de la Ley Orgánica 10/1995, de 24 de noviembre, bien en el articulado del Código penal texto refundido de 1973 (como ocurre con el delito ecológico del antiguo 347 bis, ahora tipificado en el actual artículo 325), bien en la legislación penal especial (como ocurre con los delitos relativos a la flora y a la fauna de los artículos 332 a 337 del Código penal vigente).
Pero junto a ellas, se tipifican ahora unas conductas específicas que no aparecían expresamente tipificadas como delitos en la legislación anterior. Entre estas últimas se incluyen los delitos sobre la Ordenación del Territorio, los cuales son fruto de la preocupación medioambiental originada tras el desorbitado desarrollo urbanístico que se ha producido en el territorio español (en el mundo occidental en general) en el último cuarto del siglo XX, acontecimiento que ha desbordado la normativa administrativa existente hasta la fecha.
La remisión expresa en la rúbrica del Capítulo primero a la «Ordenación del Territorio», obliga al penalista a hacer un esfuerzo dirigido a delimitar lo más nítidamente posible el objeto específico de protección en una parcela novedosa en el espectro punitivo en el que confluyen, además, distintas y variadas disciplinas. El primer acercamiento nos lleva a la consideración de que la expresión «Ordenación del Territorio» se refiere a una serie de medidas que confluyen en la idea de poner «orden» en la acción del hombre sobre el espacio territorial. Ahora bien, al acercarse a esa idea inicial de ordenar de un modo armónico el desarrollo de un determinado espacio geofísico, aparece un variado abanico de disciplinas que desde los más diversos enfoques tienen como objeto de análisis, bien las propias normas de ordenación territorial, bien, el resultado de la aplicación de las mismas. De igual modo, las administraciones públicas que intervienen con competencia en la materia son múltiples: la administración local, la administración autonómica, la administración estatal e incluso -mediante incentivos para la equiparación interregionalla administración supraestatal de la Unión Europea.
La expresión «Ordenación del Territorio» parte de una realidad superior, del interés general de dar un uso adecuado a los recursos, posibilitando -en definitivael desarrollo y la calidad de vida de los ciudadanos. En esta línea, la Ordenación del Territorio aparece como un instrumento para el bienestar colectivo, y los delitos tipificados en el capítulo primero del Título XVI del Libro segundo del Código penal encuentran su ubicación sistemática correcta entre los delitos contra el medio ambiente en sentido amplio, dejando a un lado la opción de otros proyectos legislativos anteriores, que optaban por incluir dichas figuras delictivas entre los delitos socio-económicos, por las implicaciones especulativas que de los mismos se desprenden (1).
La delimitación, por tanto, del concepto de «Ordenación del Territorio» que rubrica este Capítulo, obliga al penalista a mantener una especial prudencia al acercarse a las distintas definiciones propuestas desde las variadas disciplinas, exigiéndose una precisión que permita incluso la consideración de la «Ordenación del Territorio» como el bien jurídico protegido en los delitos descritos en los artículos 319 y 320 del Código penal, en definitiva, como valor fundamental para la sociedad y el individuo digno de tutela penal. Ello obliga a ofrecer un concepto de Ordenación del Territorio claro y bien definido, que -por otra parteno difiera en lo esencial de lo que por tal entiendan otras disciplinas de conocimiento.
El carácter multidisciplinar de la Ordenación del Territorio lleva a concepciones del mismo parciales y, a veces, dispares, que van desde la economía hasta la geografía, pasando por la ecología, haciéndose hueco entre ellas incluso una incipiente disciplina propiamente urbanística. Cada una de estas concepciones por si sola, sólo permite observar una perspectiva concreta de una realidad extremadamente compleja, en la que -ademástienen que coordinarse los elementos y los parámetros utilizados desde las distintas escalas territoriales afectadas y sus organizaciones administrativas (el municipio, la región, el Estado y las formaciones supranacionales).
Por otra parte, el propio concepto de «Ordenación del Territorio», como «colocación de las cosas en el lugar que les corresponde dentro de una porción de la superficie terrestre concreta» (2), es una realidad cambiante, dependiente de diversas circunstancias sociales, políticas, económicas y culturales. En la ordenación territorial de un espacio geofísico cualquiera confluyen hechos meramente naturales -ajenos a la voluntad del hombrecon otros derivados directamente de la actividad humana. Del mismo modo, la historia demuestra constantemente como los elementos más significativos sobre los que se han construido las reglas que ordenan un territorio concreto en una época determinada dejan de ser útiles de acuerdo a la evolución de los avances culturales y sociales de la población con el paso del tiempo (así, por ejemplo, la articulación de un vial de tren en una población minera, que constituyó uno de los ejes centrales sobre los que fueron apareciendo el resto de los elementos sociales, culturales y económicos de una determinada población, deja de tener ninguna utilidad como elemento vertebrador del territorio en el momento en el que se produce un cierre estratégico de la actividad minera, originado por un interés económico de la empresa que gestiona el mineral que se venía extrayendo; o la situación en la que han quedado determinadas vías pecuarias, ejes sobre los que se vertebraron las sociedades rurales tradicionales, ahora sin uso social...). Esta realidad unida al principio de intervención mínima del derecho penal, el cual curiosa-mente en su carácter fragmentario ha llevado al legislador a incriminar estas conductas, obliga, en cuanto ultima ratio legis del Ordenamiento Jurídico, a ser respetuoso con el resto de las formas de control social formales e informales de los que dispone la sociedad, y, en especial, con la ingente normativa jurídico-administrativa existente en materia urbanística. Para ello, será imprescindible delimitar claramente el interés objeto de tutela penal, de un lado, y las conductas que siendo lesivas al mismo, son merecedoras de sanción punitiva, de otro lado (3).
No cabe duda de que en la función de intervención del hombre en un espacio geofísico determinado influye decisivamente la vertiente socioeconómica como condicionante de la actividad humana, con trascendencia en otras partes del territorio sobre los que no se ha intervenido directamente, esto es, sobre aquella porción territorial sobre la que simplemente se ha dejado de intervenir (4). De otro lado, esa función es pública, pues la Ordenación del Territorio está por encima del interés individual, lo cual obliga en un Estado Social y Democrático de Derecho a articular los mecanismos que permitan la participación democrática de todos los ciudadanos en la función de ordenación territorial.
En esa función de «orden» del medio físico va a desarrollar un importantísimo papel la «planificación», entendida ésta como el plan en el que se concreta la estrategia de desarrollo social, cultural, económico y ambiental del espacio. La planificación afectará a distintas escalas territoriales: interregionales, regionales y locales, siendo más concretas y precisas sus directrices a medida que se va reduciendo el ámbito de aplicación del Plan. Así, en líneas generales, los niveles estatal y supraestatal marcarán las líneas básicas que permitan una calidad de vida equitativa entre las distintas regiones. En el ámbito re-gional el plan articulará las directrices generales, parciales y sectoriales, así como sus líneas de desarrollo, y las proyectará sobre el espacio físico de una determinada región. En el ámbito local, el plan desciende a los detalles concretos de la determinada ordenación territorial, con la determinación específica de las normas urbanísticas de cada población.
Aglutinando las distintas perspectivas, conscientes de las diversas parcelas de la administración implicadas, en 1983 el Consejo de Europa elaboró la Carta europea de la Ordenación del Territorio, definiendo la Ordenación del Territorio como «la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad», señalando expresamente que «es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector». Al mismo tiempo pone el centro de toda preocupación en el hombre y su bienestar, para ofrecerle «un marco y una calidad de vida que aseguren el desarrollo de su personalidad en un entorno...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba