Artículo 154: El delegado del Gobierno como órgano de coordinación y cooperación con las comunidades autónomas y de dirección de la administración periférica.

AutorMartín Bassols Coma
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Administrativo
Páginas458-500

Page 458

I Introducción *

La problemática que suscita la interpretación del artículo 154 de la Constitución presenta dos claras vertientes. Por una parte, la significación de la emergencia de un nuevo órgano de dirección de la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma; y, por otra, la repercusión que la nueva figura del Delegado del Gobierno va a tener en el esquema tradicional de la Administración periférica del Estado. Ambos aspectos están íntimamente relacionados, pero requieren su disección a efectos de poder calibrar su exacta trascendencia.

En efecto, el Título VIII de la Constitución, en sus artículos 137 y siguientes, reconoce la existencia de las Comunidades Autónomas como entidades territoriales, y en su Capítulo III, después de regular los supuestos de constitución de aquéllas, disciplina el régimen de los Estatutos de Autonomía; sistema de competencias y organización, interpola el artículo 154 por el que se institucionaliza la figura del Delegado del Gobierno con la misión de dirigir la Administración del Estado en el territorio y coordinarla, cuando proceda, con la Administración propia de la Comunidad. Este precepto, exclusivamente, da por sentado la existencia de una función y la presencia de la Administración del Estado en el territorio autonómico y la necesidad de coordinarla con la Administración autonómica, pero, deja, sin embargo, sin resolver un doble orden de problemas. Primero, las relaciones de este nuevo modelo de Administración territorial con el preconstitucional, en la medida que el artículo 141 de la Constitución sigue reconociendo a la provincia como "división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado", lo que implica el reconocimiento del nivel periférico provincial, aun cuando omite toda referencia al órgano directivo de este nivel periférico: el Gobernador Civil. En segundo lugar, si esta Administración periférica del Estado a dos niveles deberá permanecer con sus rasgos preconstitucionales o, en su caso, deberá ser reducida a lo esencial e imprescindible, a la vista Page 459 de la emergencia de las Comunidades Autónomas al asumir competencias o recibir las otorgadas por vía de delegación o transferencia (art. 150.2 C.E.).

El debate sobre el alcance y significado del artículo 154 de la Constitución ha acompañado a todo el proceso de desarrollo autonómico desde 1978 hasta nuestros días. En una primera fase, predominó la preocupación por la articulación de la nueva figura del Delegado del Gobierno con la nueva organización de las Comunidades Autónomas, para, posteriormente, versar sobre el modelo definitivo de la Administración periférica del Estado como centro de las reflexiones principales, no sólo sobre los niveles y organización de dicha Administración periférica, sino como pieza básica de la definitiva configuración del Estado de las Autonomías. En el terreno del derecho positivo, la reciente Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante L.O.F.A.G.E.) ha abordado un nuevo modelo de Administración periférica del Estado que ha incorporado novedades de interés, aun cuando, obviamente, no pueda sostenerse que, desde el punto de vista de la reflexión doctrinal, el tema esté definitivamente cerrado.

En atención a la trayectoria experimentada por el proceso autonómico, se hace necesario analizar los problemas implicados en la interpretación del artículo 154 de la Constitución de forma secuencial, conforme se ha ido suscitando en el escenario político y jurídico.

II La configuración inicial de los delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas según el real decreto de 10 de octubre de 1980
1. Un modelo reforzado de coordinación ante la iniciación del proceso de Constitución de las Comunidades Autónomas

La primera regulación de la figura de los Delegados del Gobierno 1 en las Comunidades Autónomas tuvo lugar en virtud del Real Decreto 2238/1980, de 10 de octubre (B.O.E. de 22 de octubre), en un momento crucial del proceso de configuración del llamado Estado de las Autonomías. En efecto, en aquellas fechas sólo se habían aprobado los Estatutos de Autonomía del País Vasco (Ley 3/1979, de 18 de diciembre) y de Cataluña (Ley 4/1979, de 18 de noviembre). Aparecía, por tanto, la nueva figura en un momento clave que traducía una determinada posición por parte del Estado de cautela y adopción de previsiones respecto al desarrollo del proceso autonómico, lo cual, a su vez, explican las reticencias y protestas de todo orden con que fue recibido el mencionado Real Decreto por parte de los sectores y fuerzas autonomistas ya consolidadas y en proceso de iniciar la singladura autonómica. Como veremos, el motivo formal de esta reacción fue la denominación Page 460 de los Delegados como Gobernadores Generales y el tema de las precedencias en los actos protocolarios, pero en el fondo la razón de la polémica era más profunda y se centraba en un protagonismo reforzado de esta figura que amenazaba real o potencialmente el marco de autonomía y desenvolvimiento funcional de las Comunidades Autónomas.

La figura del Delegado del Gobierno se estructuraba en torno a dos cometidos institucionales básicos: la dirección de la Administración periférica del Estado y la de coordinar ésta con la Administración de las Comunidades Autónomas. En relación con la primera función, su apoyo operacional se centraba en la misión de "ejercer" su superior autoridad sobre los Gobernadores civiles de las provincias comprendidas en las Comunidades Autónomas y, a través de ellos, sobre todos los órganos de la Administración periférica del Estado. La coordinación de los Gobiernos civiles en el marco geográfico de la Comunidad permitía constituir la plataforma necesaria para proyectar la coordinación con la Administración propia de las Comunidades Autónomas sin necesidad de configurar un nuevo escalón orgánico, y al propio tiempo enfatizar una función garantizadora de la presencia estatal en el territorio, a través de la atribución de una competencia potencial de imprecisos límites y efectos: "en el marco de las competencias del Gobierno y de la Administración Civil del Estado corresponde a los Gobernadores Generales, en coordinación con los Gobernadores Civiles, adoptar las medidas oportunas para preservar el principio de igualdad y proteger el ejercicio de los derechos y libertades públicas reconocidas en la Constitución y las leyes" (art. 8).

En torno a la decisiva función de coordinar la Administración del Estado con la propia de las Comunidades Autónomas, el artículo 7 definía una serie de funciones a ejercer en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, que otorgaban al Delegado una misión de canal de información clave para el Gobierno de la Nación en sus relaciones con las Comunidades Autónomas y que, en cierto modo, comportaban una velada posición de control más que de coordinación. Entre estas funciones caben destacar las siguientes:

- Promover la impugnación de las acciones legales que puedan corresponder a la Administración del Estado para impugnar ante los Tribunales ordinarios y 1-administrativos los acuerdos y disposiciones reglamentarias...

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