La definición implícita del concepto de minoría nacional en el Derecho Internacional

AutorEloísa González Hidalgo - Eduardo J. Ruiz Vieytez
CargoHegoa-Universidad País Vasco - Instituto Derechos Humanos Pedro Arrupe. Universidad de Deusto
Páginas17-56

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1. Introducción

La actual comunidad internacional reconoce la conformación multinacional y multicultural de muchos Estados, lo que equivale a decir que acepta la existencia de más de un grupo étnico o cultural en el interior de su territorio. Algunos autores se refieren a estos grupos como minorías nacionales, étnicas, religiosas o lingüísticas, pueblos, grupos minoritarios, o naciones minoritarias1. Aunque por lo general se carece de una definición técnica de estos términos, estas colectividades se distinguen, en primer lugar, por sus rasgos étnicos, religiosos y lingüísticos, respecto de los del resto de la mayo-ría de la población del Estado. Asimismo, constituyen grupos numérica-

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mente minoritarios en el seno del mismo Estado2, del que sus miembros son ciudadanos, y en no pocas ocasiones se enfrentan a situaciones de vulnerabilidad, particularmente en el ámbito de la participación política. A raíz de ello, estos grupos requieren de la protección del Estado mediante acciones positivas3o a través del reconocimiento de derechos específicos, tales como el derecho al uso de la lengua en su relación con la administración pública o el derecho a la gestión autónoma de sus asuntos culturales y educativos.

De igual manera, existen otros grupos en el interior de cada Estado integrados por sujetos cuyas características de género, edad u orientación sexual hacen que sean vulnerables con respecto a la mayoría de la población. La vulnerabilidad de estos grupos y, en algunos casos, su tamaño reducido,4provocan que en ocasiones se les denomine también minorías o subculturas minoritarias5. A di-

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ferencia del supuesto previsto en el párrafo anterior, esta segunda categoría de grupos minoritarios únicamente requiere de la adopción por parte del Estado de medidas especiales de protección o acciones positivas para el pleno disfrute de sus derechos y libertades fundamentales de sus miembros, pero no de acomodos en clave de autogobierno.

La utilización del término minoría para referirse a los dos tipos de realidades previstas en los párrafos anteriores genera cierta confusión en el momento de abordar un estudio sobre su problemática jurídica. Si bien la situación de los dos tipos de grupos es asimétrica en sus relaciones de poder frente a la mayoría de la población, el análisis de su encaje jurídico-político y la satisfacción de sus necesidades deberán realizarse a partir de perspectivas diferentes. No nos oponemos a la denominación de minoría o subculturas minoritarias al segundo tipo de grupo, pero por razones de operatividad y, hasta cierto punto, de tradición jurídica, los descartamos de entrada en el presente estudio.

El objetivo de este artículo es identificar una definición del concepto de minoría nacional a partir del análisis de los elementos objetivos y subjetivos que se emplean en la práctica europea actual para identificar a un grupo dentro de tal categoría. Esta definición implícita podría así venir a cubrir un vacío del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en la medida en que está ampliamente reconocido que los derechos de las minorías y sus miembros son parte integral de los derechos humanos6. Es por ello por lo que resulta necesario acotar una definición que pueda resultar operativa en el ámbito internacional o, al menos, en el espacio regional europeo. Los elementos definitorios sobre los que trabajaremos se han venido delimitando tanto en la doctrina como en la práctica estatal y de determinados órganos de control, especialmente en el espacio institucional europeo. Sin embargo, puesto que existen otros conceptos aparentemente fronterizos en el Derecho Internacional, antes de abordar la definición del concepto de minoría nacional se requiere establecer una aproximación a las nociones jurídico-internacionales de pueblo indígena y de pueblo, a fin de delimitar mejor nuestro objeto de estudio. En efecto, a partir del reconocimiento de la comunidad internacional de la composición multinacional de los Estados, y de la aceptación del derecho a la cultura de las personas pertenecientes a las minorías

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nacionales7, el Derecho Internacional ha distinguido tres categorías de grupos, a saber, "pueblo indígena", "pueblo" y "minorías nacionales o étnicas, lingüísticas y religiosas".

Desde la Conferencia de París de 19198, la comunidad internacional ha intentado en varias ocasiones precisar el significado de pueblo y de minoría nacional sin que hasta el momento haya sido posible alcanzar un consenso al respecto9. Por el contrario, aunque no hay una aceptación universal de la definición de pueblo indígena, ésta la encontramos en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Estados Independientes de la Organización Inter-nacional del Trabajo (en adelante OIT), cuyo artículo 1 se refiere al concepto de la siguiente manera:

"a) Pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, económicas y culturales les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial.

  1. Pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitan en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas".

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Por su parte, el concepto de "pueblo" tiene múltiples significados. En el ámbito internacional se utiliza normalmente este término para designar a todos los habitantes de un territorio determinado jurídicamente, independientemente de sus rasgos étnicos y culturales. Así, en el Derecho Internacional se emplea el término "pueblo" para referirse a la población de un Estado y para denominar a los habitantes de un territorio no autónomo, es decir, los pueblos colonizados10.

Contrariamente, la noción de "minoría nacional" no está definida en ningún instrumento internacional de carácter universal. No obstante, a los derechos de las minorías se refiere el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante PIDCP) de 1966, el artículo 30 del Convenio de los Derechos del Niño de 1989 y la Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas de 1992. Del mismo modo, en el ámbito regional europeo contamos con dos instrumentos jurídicos elaborados en el ámbito del Consejo de Europa: el Convenio Marco para la Protección de las Minorías Nacionales (en adelante CMPMN) de 1995, en vigor desde 1998, y la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias (en adelante CELRM) de 1992, vigente desde 1998, aunque éste último no es en rigor un tratado que proteja de manera directa a las minorías nacionales, sino a uno de sus elementos identificativos fundamentales, como son las lenguas minoritarias.

2. Los elementos definitorios de las minorías nacionales

La falta de consenso en la comunidad internacional ha impedido hasta hoy establecer en el ordenamiento internacional un concepto jurídico de minoría nacional. Los Estados se han mostrado cautelosos a la hora de proporcionar una definición en los instrumentos internacionales que de una mane-ra u otra aluden a su protección.

En algunos convenios o declaraciones internacionales se emplea el término minoría nacional o étnica, religiosa y lingüística, sin que se defina cada

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uno de los vocablos. Valgan los ejemplos del PIDCP de 1966 o de la Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas de 1992. Por su parte, en el CMPMN se emplea solamente el término minoría nacional, pero tampoco se encuentra una definición expresa del mismo.

En la doctrina jurídica, mientras unos autores consideran que los documentos de Naciones Unidas equiparan los conceptos "minoría nacional" y "minoría étnica"11, otros autores sostienen que la conjunción "o" que habitualmente separa ambos calificativos abarca también a las minorías religiosas y lingüísticas12, sin que hasta el momento haya consenso al respecto.

En el ámbito europeo, si bien existen documentos no vinculantes que han propuesto una definición sobre minoría nacional, tampoco se ha llegado a un acuerdo para establecer una definición jurídicamente aceptada por los Estados. Aún así, aquellas definiciones han ayudado a identificar a un grupo como minoría nacional bajo ciertos criterios, constituyendo así una prueba de la existencia de los elementos objetivos y subjetivos que encierran dicha noción13. Según Arp, en el ámbito del Consejo de Europa se observan dos tendencias en el tratamiento jurídico de las minorías nacionales. La primera se refiere a la búsqueda de una definición jurídica que pueda ser establecida dentro de un convenio. La segunda consiste en determinar sólo criterios generales que ayuden a la identificación de esos grupos14. Los Estados

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europeos parecen haberse decantado mayoritariamente por esta segunda opción.

En el ámbito del Consejo de Europa se han presentado varias propuestas de definición. La primera de ellas, elaborada en el Committee on Legal Affairs and Human Rights, señalaba que una minoría nacional comprendía a...

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