Déficits y retos de la red natura 2000 en el contexto de la estrategia europea de biodiversidad 2030
| Autor | Blanca Soro Mateo |
| Cargo del Autor | Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Murcia |
| Páginas | 67-116 |
CAPÍTULO 3
DÉFICITS Y RETOS DE LA RED NATURA 2000
EN EL CONTEXTO DE LA ESTRATEGIA
EUROPEA DE BIODIVERSIDAD 2030
Blanca S M
Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad de Murcia
SUMARIO: I. RED NATURA 2000: ESTADO DE LA CUESTIÓN Y LOGROS HASTA LA FECHA:
1. Génesis y evolución de la protección de la biodiversidad. 2. Cumplimiento de los objetivos
volumétricos de territorio protegido: necesidad de su ampliación a la luz de la EB2030. 3. ¿Efec-
tividad de la Red Natura 2000? Superación de los décits de la normativa interna de EENNPP.
4. La preocupación por la protección ad hoc del medio marino.—II. BALANCE REGULATO-
RIO Y APLICATIVO DEL DERECHO DE LA BIODIVERSIDAD EN ESPAÑA: 1. Balance
regulatorio: décits y algunas propuestas de reforma. 2. Litigiosidad sobre la interpretación de
las «razones imperiosas de interés público de primer orden». 3. Décits generales en la aplica-
ción del Derecho de la biodiversidad: 3.1. Dicultades iniciales en el entendimiento de la Red
Natura 2000. 3.2. Incumplimiento del plazo de aprobación de los planes de gestión y estado de
conservación desfavorable.—III. DIFICULTADES DE INTEGRACIÓN DE LA RED NATURA
2000. NUEVAS PERSPECTIVAS A LA LUZ DE LA LCCTE Y DE LA EBUE 2030: 1. Red
Natura, ordenación del territorio y ordenación del espacio marítimo. 2. Integración del cambio
climático y protección de la biodiversidad.—IV. EL ANUNCIADO NUEVO MARCO PARA LA
GOBERNANZA DE LA BIODIVERSIDAD.—V. ESPERANZAS DE MEJORA PARA LA RED
NATURA 2000 DE LA MANO DEL REFORZAMIENTO DE LA CONDICIONALIDAD: 1. La
nueva PAC. 2. El mecanismo de recuperación y resiliencia dirigida a la protección y restauración
de la biodiversidad y el ecosistema.—VI. REFLEXIONES FINALES.—VII. BIBLIOGRAFÍA.—
VIII. DOCUMENTOS.
68 BLANCA SORO MATEO
I. RED NATURA 2000: ESTADO DE LA CUESTIÓN Y LOGROS
HASTA LA FECHA
1. Génesis y evolución de la protección
de la biodiversidad
La génesis de la valoración y consiguiente preocupación por la protec-
ción de la naturaleza como elemento a conservar es relativamente reciente 1.
En España se sitúa a principios del siglo , con la declaración en 1918 del
Parque Nacional de la Montaña de Covadonga 2. Desde entonces, y hasta
1979, el crecimiento de la red de espacios protegidos puede decirse que
fue muy lento, focalizado y centrado en el medio terrestre, llegándose a 27
declaraciones que ocupaban aproximadamente unas 20.000 ha de supercie.
La evolución de la protección de los espacios naturales en España continuó
marcada por grandes hitos que redirigirían el rumbo nalmente hacia la co-
nocida Red Natura 2000.
En primer lugar, puede hablarse de un periodo inicial amparado por las
primeras leyes de espacios naturales, en el que el prácticamente inexistente
marco normativo de referencia sobre la protección de la naturaleza en Es-
paña, vigente durante casi sesenta años, fue colmado por la Ley 15/1975,
de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos (LENP) 3. Con la asunción
autonómica de competencias sobre gestión ambiental y protección de los
espacios naturales y también al amparo de las competencias de desarrollo
de la normativa básica estatal y para el establecimiento de normas adicio-
nales de protección, se activó la declaración masiva de espacios naturales,
1 A nivel europeo pueden distinguirse distintas etapas de evolución, teniendo en cuenta que la
preocupación por la protección de la naturaleza comienza en la década de los setenta en laConferencia
de Jefes de Estado y de Gobierno de la entonces Comunidad Económica Europea (CEE), celebrada en
París (1972). En este momento se inicia una estrategia basada en la racionalización de la gestión de los
recursos y del medio natural y la elaboración de un cuerpo de normas jurídicas que regulan su sobreex-
plotación. Como resultado de aquella época resultan las primeras normas europeas sobre protección de
especies en peligro de extinción. En esta etapa, a nivel comunitario, se establece el Reglamento marco
3626/82, del Consejo, de 3 de diciembre, sobre Comercio de especies amenazadas. También ve la luz la
Directiva 79/409 CEE, que afecta a todas las especies de aves que viven en estado salvaje en los Estados
miembros; también destaca la Decisión del Consejo 82/461/CEE, que adapta el Convenio de Berna al
ámbito europeo.
2 Así, la Ley de 7 de diciembre de 1916, de Parques Nacionales, hizo que España se convirtiera a
principios del siglo en uno de los países pioneros en conservación de la naturaleza. Esta ley permitió
la creación del Parque Nacional de la Montaña de Covadonga, el Parque Nacional del Valle de Ordesa
o de Monte Perdido o el Parque Nacional del Río Ara. Posteriormente, la Real Orden de 15 de julio de
1927 crea otras guras como los Sitios Naturales y los Monumentos Naturales de interés nacional. Véase
M F, S., y A R, P., La conservación de los espacios naturales, La Ley,
2002, pp. 12 y ss.
3 Esta Ley fue muy criticada durante su fase de anteproyecto, ya que las Cortes no tuvieron en
cuenta la tradición normativa en la materia, ni tampoco la declaración de otros sitios existentes, represen-
tando una concepción reducida de la naturaleza. L R, F., La Conservación de la Naturaleza:
Los Espacios Naturales protegidos, Bolonia, Real Colegio de España, 1980, pp. 78 y ss.
DÉFICITS Y RETOS DE LA RED NATURA 2000 EN EL CONTEXTO... 69
llegándose a nes de 1988 a 150 declaraciones que ocupaban 750.000 ha
en extensión 4.
Así las cosas, durante veinte años, la regulación estatal básica sobre es-
pacios naturales protegidos se encontró en la Ley 4/1989, de 27 de marzo,
de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres
(LENFS), cuyo objeto se concretaba en el establecimiento de normas de
protección, conservación, restauración y mejora de los recursos naturales.
Esta norma, cuya mayoría de preceptos gozaron de carácter básico —tal
como se ocupó de conrmar la emblemática STC 102/1995— contempló
una serie de instrumentos de protección entre los que destacaba la clasica-
ción de los espacios en distintas categorías a las que se aparejaba un régimen
especíco de protección 5, la planicación (arts. 4-8) 6, la protección preven-
tiva (arts. 24-25), la cooperación y coordinación (art. 36) y el régimen san-
cionador (arts. 37-41).
La LENFS sufrió sucesivas adaptaciones, derivadas del Derecho euro-
peo o de la declaración de inconstitucionalidad o interpretación de ciertos
preceptos por diversas Sentencias del Tribunal Constitucional 7. Cabe desta-
car algunas de estas modicaciones, como la operada por la Ley 40/1997, de
de 26 marzo, de Pesca marítima del Estado; por la Ley 15/2002, de 1 de
julio, por el que se declara Parque Nacional marítimo-terrestre de las Islas
Atlánticas de Galicia, o por la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes,
que también afecta al articulado de la LENFS, introduciendo un apartado
4 El notable crecimiento de la red se produjo a partir de la aprobación de la Ley catalana 12/1985,
de 13 de junio, de Espacios Naturales —primera Ley autonómica sobre la materia—, y especialmente a
partir de 1989, con la promulgación de la LENFS. Se ha de tener en cuenta que ciertas CCAA procedie-
ron a legislar sobre espacios naturales protegidos de acuerdo con la normativa estatal preconstitucional.
5 La LENFS clasicaba los espacios naturales en Parques Nacionales, Parques, Reservas Natura-
les, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos (arts. 12-18 y 22). En este extremo resultó una repro-
ducción casi mimética de la Ley de espacios naturales de 1975.
6 Pero si en algo merece ser aplaudida la LENFS es precisamente porque supuso una innovación
a la hora de introducir en el régimen jurídico de la conservación de espacios naturales el instrumento
planicador. Se vencía así el enfoque miope con el que se abordaba con anterioridad la protección de los
enclaves naturales, cual santuarios de la naturaleza. La protección ahora debía ser racional y gradual y
para ellos la norma tuvo el mérito de crear los todavía vigentes Planes de Ordenación de los Recursos
Naturales o PORN (art. 4) y los Planes Rectores de Uso y Gestión o PRUG (art. 19).
7 Por lo que se reere a pronunciamientos jurisprudenciales que inciden en su articulado, interesa
destacar sobre todo la STC 102/1995, de 26 de junio, que declaró la nulidad de la disposición adicional
quinta de la LENFS, en cuanto considera básicos sus arts. 21.3 y 4, 22.1, en la medida en que atribuían
exclusivamente al Estado la gestión de los Parques Nacionales, y en el mismo sentido los arts. 35.1 y 2.
También se vio parcialmente afectada por STC 194/2004, de 4 de noviembre, que comprende diversos
recursos de inconstitucionalidad y formulados por las CCAA de Aragón y Andalucía en conexión con sus
competencias sobre medio ambiente y espacios naturales respecto a la Ley 41/1997, de 5 de noviembre,
y que modica de la LENFFS. Esta sentencia deja al Gobierno estatal fuera de la gestión de los parques
nacionales, armando rotundamente que corresponde a las CCAA la competencia, no solo en el ámbito
de la protección del medio ambiente, sino también en lo relativo a los «espacios naturales». Dicha doc-
trina es conrmada después por la STC de 17 de febrero de 2005.
8 Véase art. 28.2 y 28.6 introducidos por la Ley 40/1997, disposición adicional 8.ª y letra f) del
núm. 2 del art. 28.
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