La nueva ley de defensa de la competencia: principales novedades
| Autor | A. Guerra Fernández/A.Rodríguez Encinas |
| Cargo | Abogados Del Área de Público y Procesal de Uría Menéndez (Madrid). |
| Páginas | 42-56 |
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El 1 de septiembre 1 entró en vigor la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (la «LDC») 2, que ha sustituido a la principal norma del derecho español en esta materia en las últimas dos décadas (la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia 3- la «antigua LDC»).
El nuevo texto legal ha venido precedido de un extenso periodo de consulta pública y tramitación ante las Cortes, que se inició con la publicación por el Ministerio de Economía, el 20 de enero de 2005, del Libro Blanco para la Reforma del Sistema Español de Defensa de la Competencia (el «Libro Blanco»). Con esta iniciativa, las autoridades pusieron en marcha un debate público sin precedentes, destinado a dotar de la mayor transparencia y eficacia al proceso de revisión de la norma, recabando la participación de la comunidad jurídica y empresarial cotidianamente involucrada en su aplicación. A partir de las conclusiones de la consulta pública se elaboró un primer borrador de Anteproyecto, sobre el que se recabaron nuevas observaciones e Informes. El Proyecto de Ley se aprobó por el Consejo de Ministros el 25 de agosto de 2006, embarcándose a continuación en un largo proceso de tramitación parlamentaria. El texto definitivo vio la luz el 3 de julio de 2007.
El paquete de reformas se completará con la publicación de un Reglamento, en forma de Real Decreto, que interpretará y desarrollará las disposiciones legales en ciertas materias 4.
El proceso de revisión de las normas españolas de competencia ha tratado de dar respuesta a una doble necesidad:
(i) Evitar divergencias en la aplicación del derecho comunitario y español, particularmente en cuestiones que daban lugar a dificultades prácticas (como el sistema de exención de acuerdos restrictivos). Para ello se ha armonizado el sistema español con los cambios introducidos en el ámbito comunitario durante el proceso de modernización (en particular, con los nuevos Reglamentos en materia de prácticas restrictivas y control de concentraciones) 5. Igualmente era Page 43 preciso ajustar la LDC a las reformas legales internas de los últimos años (en particular, la atribución de competencias ejecutivas a las Comunidades Autónomas para la aplicación de las normas de competencia respecto de las prácticas restrictivas con efectos en su territorio, que carecía de reconocimiento expreso en la antigua LDC).
(ii) Potenciar la eficacia en la aplicación de las normas de competencia. Para ello, se hacía necesario agilizar la tramitación de los procedimientos y maximizar la eficiencia en la gestión de los recursos humanos, técnicos y materiales disponibles para las autoridades de competencia.
Todo ello guiado por el objetivo último de «contar con los instrumentos adecuados para garantizar el buen funcionamiento de los procesos del mercado» (Preámbulo de la LDC).
Amparado en estos objetivos, el proceso de revisión ha girado en torno a: la necesidad de dotar a la nueva autoridad de competencia de una estructura institucional que le permita maximizar sus recursos; potenciar la aplicación de las normas de competencia mediante la atribución de competencias a la jurisdicción civil en materia de conductas restrictivas (que ya disponía de ellas en relación con los artículos 81 y 82 del Tratado CE); la sustitución del sistema de autorización singular de prácticas restrictivas por un sistema más flexible de autoevaluación y exención legal (igualmente en línea con las normas comunitarias); la agilización y el incremento de la transparencia y objetividad de los procedimientos en materia de prácticas restrictivas y concentraciones económicas; y la sistematización del esquema sancionador, acotando las multas de mayor importe para aquellas infracciones que se consideran más dañinas para la competencia (cárteles y abusos).
La LDC se estructura en cinco títulos, diez disposiciones adicionales («DA»), dos disposiciones transitorias («DT»), una disposición derogatoria y tres disposiciones finales («DF»). Los títulos hacen referencia respectivamente a: cuestiones sustantivas (Título I, artículos 1 a 11); aspectos institucionales (Título II, artículos 12 a 18); la Comisión Nacional de Competencia (Título III, artículos 19 a 35); procedimientos (Título IV, artículos 36 a 60); y el régimen sancionador (Título V, artículos 61 a 70).
A continuación, se analizan las novedades más relevantes de la nueva LDC desde una perspectiva práctica, así como sus posibles consecuencias para la evaluación de potenciales conductas restrictivas y concentraciones económicas por las empresas y sus asesores.
Para agilizar la tramitación de los procedimientos (evitando la duplicidad de trámites y los recursos internos) y maximizar los medios asignados, la LDC ha llevado a cabo una reestructuración de la autoridad administrativa responsable de la aplicación de las normas de competencia. Se ha creado la Comisión Nacional de Competencia («CNC») 6como principal responsable de la aplicación de la norma- tiva española y comunitaria. El cambio no es meramente nominativo: se han ampliado sus poderes y funciones respecto de las autoridades anteriores y se le ha dotado de mayor independencia. Junto a ella, una novedad largo tiempo esperada y de especial relevancia para el futuro de la competencia en nuestro país es la aplicación judicial de los artículos 1 y 2 de la LDC (prácticas restrictivas y abusos de posición de dominio). Por último, se han potenciado también las funciones de los órganos autonómicos competentes en esta materia.
(i) La Comisión Nacional de Competencia
La CNC se configura como un organismo público adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda -que ejerce un control general sobre la eficacia de su actividad-, pero dotado de autonomía orgánica y funcional y plena independencia en la realización de sus funciones (artículos 12 y 19). Dentro de ella se ha optado por una estructura piramidal compuesta de dos órganos -la Dirección de Investigación (instructor de los expedientes) y el Consejo de la CNC (el «Consejo», órgano colegiado de resolución compuesto por un presidente y seis consejeros no renovables) 7-, y un presidente que se Page 44 sitúa en la cúspide de la CNC como figura de dirección y representación, al tiempo que preside su Consejo con voto de calidad (artículos 32 y 33).
La integración de los antiguos órganos de instrucción (el Servicio de Defensa de la Competencia, «SDC») y resolución (el Tribunal de Defensa de la Competencia, «TDC») en uno sólo y la sujeción de la CNC y el Consejo a una presidencia común suscitó ciertas dudas respecto al modo en que quedaría garantizada la independencia entre las fases de instrucción y resolución de expedientes 8. El texto final ha articulado ciertos mecanismos tendentes a dotar de mayor independencia a la Dirección de Investigación en el ejercicio de sus funciones. Así, está facultada para la apertura de los procedimientos sancionadores y de control de concentraciones sin sujeción a aprobación o supervisión del Consejo.
No obstante, subsiste algún aspecto cuestionable: las decisiones de no incoar un procedimiento sancionador o archivar éste y las de aprobación de concentraciones en primera fase (esto es, tras el análisis efectuado por la Dirección de Investigación y previamente a la remisión al Consejo, en su caso) corresponden al Consejo, a propuesta de la Dirección de Investigación, pese a que no habrá tenido conocimiento del expediente hasta el mismo momento de adopción de la decisión (artículos 49.3 y 57.2). Igualmente, el acuerdo de terminación convencional de expedientes sancionadores ha pasado de ser competencia exclusiva del órgano instructor (SDC) a tramitarse por la Dirección de Investigación pero resolverse por el Consejo a propuesta de ésta (artículo 52). La vertiente positiva de esta atribución de competencias al Consejo es la eliminación de los recursos inter- nos que anteriormente existían contra las decisiones del SDC de no admisión a trámite, archivo o sobreseimiento. Ello implica una reducción sustancial de la carga de trabajo del órgano resolutorio, ya que los denunciantes recurrían con frecuencia a éstos.
Un aspecto novedoso, que sin duda redundará en beneficio de la transparencia en la actuación de la CNC es su sometimiento a control parlamentario, articulado mediante la remisión de la memoria anual de actuaciones a la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso de los Diputados y la comparecencia anual ante ella de su Presidente, para exponer sus principales líneas de actuación y programa futuro (artículo 28).
En cuanto a las funciones de la nueva autoridad, en primer lugar, la CNC es la principal responsable de la aplicación en todo el territorio nacional y a todos los sectores de las normas españolas de competencia, así como de los artículos 81 y 82 del Tratado CE y su derecho derivado.
En segundo lugar, tiene atribuidas las tareas de coordinación con la Comisión Europea (la «Comisión») y las autoridades nacionales de competencia de los restantes Estados Miembros, para la asignación de expedientes con arreglo al concepto de «autoridad mejor situada» del Reglamento 1/2003 y la Comunicación de la Comisión sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia 9.
En tercer lugar, como función novedosa y de posible gran relevancia práctica, la LDC faculta a la CNC para impugnar ante los tribunales de justicia actos administrativos (emanados de Ayuntamientos, organismos públicos o el propio Gobierno) y normas de rango inferior a ley que, a su juicio...
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