STS, 31 de Mayo de 2004
| Ponente | Pablo Lucas Murillo de la Cueva |
| ECLI | ES:TS:2004:3723 |
| Número de Recurso | 1557/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 31 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Mayo de dos mil cuatro.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación 1557/1999 interpuesto por el GOBIERNO DE CANARIAS, representado por LA LETRADA DE SU COMUNIDAD AUTONOMA, contra la Sentencia nº 15, dictada el 11 de enero de 1999, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, y recaída en los recursos acumulados 1631 y 1633/96 interpuestos contra el Decreto 158/1996, de 4 de julio, sobre otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones de transporte terrestre.
Se han personado, como partes recurridas, la ASOCIACION DE EMPRESARIOS DE TRANSPORTES DE LA PROVINCIA DE SANTA CRUZ DE TENERIFE, representada por la Procuradora doña MARIA DEL ANGEL SANZ AMARO, y la FEDERACION DE TRABAJADORES AUTONOMOS DE AUTO-TAXI Y AUTO-TURISMOS DE CANARIAS, representada por el Procurador don CARLOS JOSE NAVARRO GUTIERREZ.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente: "FALLAMOS: Sin apreciar causa de inadmisibilidad, estimamos los recursos contenciosos interpuestos por la representación de la Federación de Trabajadores Autónomos de Auto-Turismos y Auto-Taxis de Canarias y de la Asociación de Empresarios de Transportes de la provincia de Tenerife contra el Decreto de la Consejería de Turismo y Transportes número 158/1996, de 4 de julio, anulando el mismo por defecto en su procedimiento de elaboración ante la falta de audiencia referida en el fundamento jurídico segundo de esta resolución, sin hacer expresa imposición de costas."
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación la Letrada de la Comunidad Autónoma de Canarias. En el escrito de interposición, después de exponer el motivo que consideró pertinente, solicitó a la Sala "lo estime revocando la sentencia recurrida y declarando ajustado a Derecho el Decreto impugnado."
Admitido a trámite el recurso se remiten las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos y, por Providencia de 18 de septiembre de 2000, se dió traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que formularan su oposición.
Evacuando el traslado conferido, doña María del Angel Sanz Amaro, en representación de la Asociación de Empresarios de Transportes de la Provincia de Santa Cruz de Tenerife, presentó escrito en el que solicitó a la Sala "dicte sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias y confirme la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a la parte recurrente en casación."
A su vez, el Procurador don Carlos José Navarro Gutiérrez, en representación de la Federación de Trabajadores Autónomos de Auto-Taxi y Auto-Turismos de Canarias, en su escrito de oposición, presentado el 26 de octubre de 2000, suplicó a la Sala "dicte Sentencia por la que desestimando el recurso confirme en su integridad la Sentencia recurrida."
Mediante Providencia de 17 de diciembre de 2003 se señaló para la votación y fallo el día 25 de mayo de 2004, en que han tenido lugar.
La Sala de Santa Cruz de Tenerife anuló, por defecto en el procedimiento de su elaboración, consistente en la falta de audiencia a las recurrentes, el Decreto 165/1996, de 4 de julio, del Gobierno de Canarias, sobre otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones de transporte terrestre. De este modo, estimó, sin entrar en los motivos de fondo, los recursos acumulados que contra esa disposición habían interpuesto la Federación de Trabajadores Autónomos de Auto-Turismos y Auto-Taxis de Canarias, con sede en el Puerto de la Cruz, y la Asociación de Empresarios de Transportes de la Provincia de Santa Cruz de Tenerife. La Sentencia ahora impugnada falló en ese sentido por apreciar en la actuación del Gobierno de Canarias dirigida a la elaboración de este Decreto la infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Llegó a esa conclusión tras repasar la evolución de la jurisprudencia dictada al respecto y comprobar que había experimentado un proceso de depuración al término del cual entendía que ese precepto solamente exige la audiencia de las asociaciones profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses generales o corporativos. Pues bien, sentada esa premisa, la Sala de instancia tuvo presentes estas consideraciones: a) que las recurrentes tienen como finalidad principal la defensa de los intereses individuales y colectivos dentro del sector del transporte en la provincia de Tenerife; b) que el Decreto impugnado afecta de forma especial y directa a los intereses generales de los que son portadores las recurrentes; c) que esos intereses predominan sobre su naturaleza de asociaciones voluntarias sin que pueda ignorarse, de acuerdo con el espíritu de la Sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 1992 (recurso 876/1989), que entre las razones determinantes de la asociación está el decidido propósito de hacer uso de las posibilidades que ofrece el artículo 105 a) de la Constitución; d) que no se había oído en el procedimiento de elaboración del Decreto a ninguna asociación de transportistas de la provincia de Santa Cruz de Tenerife.
En conclusión, entiende la Sala de instancia que los recurrentes tenían derecho a ser oídos y que, como no se les dio audiencia, el Decreto se ve afectado por un defecto sustancial de eficacia invalidante, pues, con infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, se vedó la posibilidad de que las ventajas de Decreto 165/1996 pudieran sopesarse con sus eventuales inconveniencias, lo que se habría conseguido con la audiencia no efectuada.
El Gobierno de Canarias formula un único motivo de casación contra esta Sentencia. Lo funda en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción y consiste en la infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo y de la jurisprudencia que cita. Subraya al explicar su posición que esa jurisprudencia atribuye a la audiencia de los interesados que contempla el precepto invocado un carácter potestativo. Dice, también, que aún admitiendo que fuese preceptiva, no hay norma ni doctrina jurisprudencial que obligue a conferirla a todas y cada una de las asociaciones que existan y puedan tener relación con el sector afectado por la disposición de cuya elaboración se trata. Y recuerda que, en este caso, se oyó a diversas asociaciones del sector y, también, de consumidores y usuarios. En definitiva, entiende que, salvo exigencia legal, no es preceptivo este trámite y llama la atención sobre el hecho de que la Sentencia, después de señalar que la jurisprudencia no considera procedente exigir que se oiga a asociaciones voluntarias, sin embargo falla a favor de las recurrentes que son entidades de esa naturaleza que solamente representan los intereses de sus miembros.
Finalmente, sobre las cuestiones de fondo planteadas en los recursos subraya que las impugnaciones dirigidas contra el Decreto no consisten más que en opiniones y juicios de valor. Que es conforme al ordenamiento jurídico y que los preceptos combatidos por las actoras en la instancia a) no infringen la autonomía local pues dejan a salvo la licencia municipal (artículo 3); b) ni pretenden otra cosa que evitar la competencia desleal con el sector del taxi [artículos 4.1 a) y 4.2]; o c) evitar la compraventa ilegal de autorizaciones de transporte [artículos 4.1 c) y 5 c)]; y, desde luego, d) no infringen el artículo 4.3 de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres (artículo 6) ya que se refieren, no al transporte público, sino al transporte privado complementario.
En sus escritos de oposición, la Federación de Trabajadores Autónomos de Auto- Turismos y Auto-Taxi de Canarias y la Asociación de Empresarios de Transporte de la Provincia de Santa Cruz de Tenerife propugnan la desestimación del recurso de casación, sosteniendo la conformidad a Derecho de la Sentencia recurrida y citando otras de este Tribunal Supremo en apoyo de sus argumentos. Ambas llaman la atención, además, sobre la circunstancia de que por parte del Gobierno de Canarias no se diera audiencia a ninguna de las asociaciones de empresarios de transportes de esta isla, lo que consideran contrario al artículo 14 de la Constitución.
En torno al artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1957, vigente hasta su derogación por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se ha producido una copiosa jurisprudencia, la cual fue experimentando, ya bajo el imperio de la Constitución y, en especial, a la luz de su artículo 105 a), una notable evolución. Fue, precisamente, con motivo de la interpretación de este precepto como se erigió en preceptivo el trámite de audiencia para asociaciones o colegios profesionales que no sean de carácter voluntario. En este sentido, se señala la Sentencia de esta Sala de 8 de mayo de 1992 (recurso 20/1991) pues precisó con claridad el alcance del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Ahora bien, importa destacar que en ésta y en las numerosas Sentencias que siguen los mismos criterios, se tiene presente, no sólo que ésa es la forma más correcta de interpretar los términos del citado precepto, ya que habla de "organismos o entidades corporativas que ostenten por Ley la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativos". Además, se considera que las asociaciones empresariales podrán ser oidas, si lo solicitan, en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general que afecten a sus intereses, pero, dado su origen voluntario y su multiplicidad, no pueden pretender que la Administración conozca su existencia y otorgue el trámite de audiencia a todas las asociaciones empresariales, constituidas e inscritas en cualquier punto de la geografía nacional, por limitado que sea su ámbito de actuación, que puedan estar interesadas en el contenido de la disposición, especialmente cuando puede afectar a numerosas entidades relacionadas con el sector.
Pues bien, en el caso presente concurren circunstancias singulares que nos llevan a entender ajustada a Derecho la solución adoptada por la Sala de instancia. Porque, es verdad, las recurrentes son asociaciones voluntarias que no tienen conferida por la Ley la representación de intereses generales. No obstante, los suyos, se ven directamente afectados por el Decreto impugnado. Y aunque, ciertamente, estas entidades surgen al amparo del artículo 22 de la Constitución, no puede desconocerse que, como a los sindicatos, su artículo 7 les atribuye una especial posición y que la participación en el proceso de formación de los reglamentos es una forma cualificada de hacer valer los intereses que representan. Por otra parte, es clara la relevancia del sector del transporte terrestre por carretera en Canarias, donde no existe el ferrocarril. Además, dado el ámbito espacial (la Comunidad Autónoma de Canarias) y material (el transporte por carretera) al que se dirige la regulación contenida en el Decreto 165/1996, no debe suponer especial dificultad para la Administración autonómica conocer cuáles son las entidades que tienen, no un interés cualquiera, sino uno especial y directo en la materia objeto de regulación, como ocurre con las formadas por quienes se dedican a prestar privadamente un servicio de evidente interés público.
En este contexto, no se alcanza a comprender la razón por la cual se dio audiencia, además de a los Cabildos insulares y a otras organizaciones, a las asociaciones de empresarios de transportes de otras islas (Fuerteventura, La Palma, Lanzarote) y no se hizo lo mismo con las de Tenerife, tal como quedó establecido en el proceso de instancia. Del mismo modo que la Administración pudo escuchar a las asociaciones de empresarios de esas otras islas, pudo haberlo hecho con las recurrentes. Que la Asociación de Empresarios de Transportes de la Provincia de Tenerife hubiese realizado gestiones para incorporarse a la Federación Regional Canaria de Empresarios de Transportes, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, que sí participó en el proceso de elaboración del Decreto, no es óbice a cuanto se dice, ya que no llegó a producirse la integración y no parece que, por la significación de esas entidades, puedan ser desconocidas por la Administración tales circunstancias. Así, pues, el propio proceder administrativo pone de manifiesto no sólo que era posible escuchar a los interesados, sino que el Gobierno de Canarias entendió que debía hacerlo, aunque, luego, no fuera coherente en la actuación que siguió. De ahí que debamos entender que, al no recabar el parecer de las recurrentes, infringió el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, tal y como, acertadamente, señaló la Sentencia impugnada.
En definitiva, hemos de desestimar el recurso de casación.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente, pues no concurren razones que justifiquen no hacerlo.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 1557/1999, interpuesto por el Gobierno de Canarias contra la sentencia nº 15, dictada el 11 de enero de 1999, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife y recaída en el recursos acumulados 1631 y 1633/1996, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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