Decisiones de la comisión sobre las zonas francas y su relación con las infraestructuras portuarias y aeroportuarias
| Autor | Carmen Ruiz Hidalgo |
| Cargo del Autor | Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Vigo |
| Páginas | 105-147 |
DECISIONES DE LA COMISIÓN SOBRE
LAS ZONAS FRANCAS Y SU RELACIÓN
CON LAS INFRAESTRUCTURAS PORTUARIAS
Y AEROPORTUARIAS*
Carmen R H
Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario
Universidad de Vigo
SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN.—2. DELIMITACIÓN DEL CONCEPTO DE ZONA ECONÓMI-
CA ESPECIAL Y ZONA FRANCA.—3. DECISIONES DE LA COMISIÓN EN ALGUNAS ZO-
NAS FRANCAS EN EUROPA: 3.1. Francia. 3.2. Italia.—4. COMPETENCIA ENTRE ZONAS
ECONÓMICAS ESPECIALES QUE SE SITÚAN EN PUERTOS Y AEROPUERTOS EN EL
ÁMBITO COMUNITARIO.—5. UTILIZACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS PORTUARIAS Y
AEROPORTUARIAS. PLANTEAMIENTO TRADICIONAL.—6. LA CONSTRUCCIÓN Y GES-
TIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS COMO ACTIVIDAD ECONÓMICA: 6.1. La Dimensión
Económica de las infraestructuras. 6.2. La actuación del Estado en las infraestructuras como ope-
rador económico.—7. APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA 2009/12/CE, RELATIVA A LAS TA-
SAS AERO PORTUARIAS Y DEL REGLAMENTO 2017/352, DE 15 DE FEBRERO, PARA LOS
PUERTOS EUROPEOS.—8. EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL: 8.1. Acotación de las prestacio-
nes patrimoniales de carácter público. 8.2. Las prestaciones patrimoniales de carácter público en el
ámbito aeronáutico. 8.3. Aplicación del Reglamento (UE) 2017/352 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 15 de febrero, al ámbito portuario.—9. CONCLUSIONES.—BIBLIOGRAFÍA.
1. INTRODUCCIÓN
La competencia que existe en el ámbito empresarial donde juega un pa-
pel primordial la política comercial de los Estados miembros ha sido objeto
* Este trabajo se enmarca en el Proyecto de Investigación «DER2015-66338-P», sobre «El or-
denamiento nanciero y tributario de puertos y zonas francas en España: implicaciones para la Unión
Europea y de la liberalización del comercio internacional».
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de análisis por la Unión Europea, no solo porque se restrinja, sino por la
constricción que se produce de las libertades comunitarias, lo que resul-
ta inadmisible por el ordenamiento comunitario 1. Además, el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea exige que los Estados no adopten, ni
mantengan, respecto de las empresas públicas encargadas de la gestión de
servicios de interés económico general, medida alguna contraria a las nor-
mas de los Tratados, especialmente las relacionadas con la competencia 2,
como ocurre en el caso de las infraestructuras.
No se le escapa a nadie que, por razones distintas, según la economía
de los Estados miembros, las grandes infraestructuras, tales como los puer-
tos y aeropuertos, pero también el ferrocarril, han sido objeto de grandes
inversiones, no solo nacionales, sino también de fondos comunitarios, a la
par que han sido blanco de políticas liberalizadoras por parte de la Unión
Europea 3. Sin embargo, aunque no todas las ayudas estatales resultan con-
trarias a la competencia, le corresponde a la Comisión, en virtud del art. 107
del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE),
la calicación de las mismas.
Efectivamente, y en el caso que nos ocupa, algunos Estados miembros
han nanciado grandes infraestructuras como reclamo para que determina-
das empresas se instalen en su territorio, para fomentar un sector económico
como es el turismo o logístico. Si bien, en un primer momento, la Unión
Europea consideró que la nanciación de determinadas infraestructuras como
puertos, aeropuertos o carreteras, por parte del Estado, no tenía el carácter
de ayuda de Estado, en la actualidad, esta posición ha variado considerable-
mente, como veremos, y se admite que puede constituir una ayuda de Estado
contraria al ordenamiento comunitario por falsear la competencia. Como ha
señalado Eguinoa de San Román, «la razón de esta evolución estaría en el
reconocimiento de la incidencia que las inversiones públicas tienen sobre la
libre competencia» 4. La nanciación pública de infraestructuras tales como
puertos, carreteras, aeropuertos o ferrocarriles, afecta a los intercambios co-
merciales, así como a determinados sectores, entre los que se encuentran los
logísticos y turísticos, no solo de la Unión Europea, sino en un ámbito más
internacional. A ello hay que sumarle, como hemos mencionado anteriormen-
te, que cada vez más Estados han optado por explotar comercialmente sus
infraestructuras, como si fueran operadores económicos.
3 Véase P. V F, «Las infraestructuras del transporte terrestre (I): Las carrete-
ras», Régimen jurídico de los transportes terrestres, t. I, Cizur Menor, Aranzadi Thomson-Reuters, 2014,
pp. 999-1080.
4 Cfr. R. E S R, Derecho Comunitario y Puertos de Interés General. Un aná-
lisis del modelo portuario estatal a la luz del Reglamento (UE) 2017/352 del Parlamento Europeo y del
Consejo de 15 de febrero de 2017, por el que se crea un marco para la prestación de servicios portuarios
y se adoptan normas comunes sobre la transparencia nanciera de los puertos, Barcelona, Atelier, 2017,
p. 41.
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Además de todo lo anterior, la creación de Zonas Económicas Especia-
les que se encuentran situadas, o bien utilizan profusamente estas grandes
infraestructuras, ha provocado una situación hasta ahora inédita en el co-
mercio internacional, como es una competencia feroz entre países a nivel
internacional. Es una obviedad señalar que desde la antigüedad, los Estados
han legitimado la concesión de ventajas scales para llevar a cabo activida-
des comerciales, normalmente acotándolo en áreas territoriales más o me-
nos amplias, pero siempre bien comunicadas 5. De ahí que, como ha señala-
do Siota Álvarez, el nacimiento de las Zonas Económicas Especiales surge
vinculado a las infraestructuras —en un primer momento portuarias, aunque
actualmente podemos ampliarlas a las aeroportuarias— y, por supuesto, al
almacenamiento de mercancías 6. Efectivamente, el incremento del comer-
cio internacional en un mundo cada vez más globalizado ha provocado que
los países hayan utilizado, y sigan utilizando, este instituto —Zonas Francas
o Zonas Económicas Especiales—, para competir en el desarrollo industrial
y comercial, así como potenciar otros aspectos sociales como la creación de
puestos de trabajo, no solo meramente manuales, sino también altamente
cualicados, así como las inversiones extranjeras 7.
El ejemplo más cercano lo encontramos en Europa; el Shannon Interna-
tional Airport —Irlanda— fue el primer aeropuerto Zona Franca del mundo,
y aunque los benecios aduaneros se aplicaron en un primer momento a
los pasajeros y mercancías en tránsito, a partir de 1959 se extendieron a las
actividades industriales y prestación de servicios desarrolladas por empresas
localizadas en el mismo, convirtiéndose en la «primera Zona Franca indus-
trial de exportación del mundo» 8.
Por último, en este contexto, desde el ordenamiento comunitario se han
aprobado sendas normas que regulan la gestión y comercialización de las
infraestructuras portuarias y aeroportuarias, y que, como no podía ser de
otra manera, se han traspuesto, en el caso de la Directiva, o se van a aplicar
una vez que ha entrado en vigor el Reglamento. La incidencia de ambas,
no solo desde el punto de vista del Derecho administrativo, sino desde una
perspectiva tributaria, resulta insoslayable.
5 Véase J. A O, P. F D, M. J. M M y J. R, «Estudio
y análisis de Zonas Económicas Especiales. Propuestas de mejora para las Zonas Francas Españolas
actuales», Revista Empresa y Humanismo, vol. XIX, núm. 2, 2016, pp. 29 y ss.
6 Véase M. S Á, «Las zonas francas en la Unión Europea: de las Zonas Francas Adua-
neras a las Zonas Francas Urbanas», Crónica Tributaria, núm. 163, 2017, p. 171.
7 Efectivamente, los criterios que inspiran a toda Zona Económica Especial son la existencia de
incentivos scales, una tramitación aduanera ágil y simplicada, y por último, libertad para poder im-
portar-exportar mercancías. De ahí que exista una tipología de Zonas Económicas Especiales diversa,
como son las Zonas Francas Aduaneras, Zonas Francas Industriales orientadas a la exportación, Puertos
Francos, Zonas de Empresas, Fábricas orientadas a la exportación, Zonas Especializadas en logística,
nanzas...
8 Véase M. S Á, «Las zonas francas en la Unión Europea...», op. cit., p. 172. Otros
ejemplos se pueden encontrar en E. S M y B. S P, «Nuevas oportunidades
para las zonas francas: los aeropuertos», Revista de Contabilidad y Tributación, núm. 386, 2015, p. 168.
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