Descentralización, autonomía y entidades de ámbito territorial inferior al municipal. Decentralization, autonomy and smaller local government entities
| Autor | José Luis Blasco Díaz |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Jaume I |
| Páginas | 47-79 |
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Si bien en nuestro régimen local no siempre se ha recogido de una forma adecuada la diversidad tipológica municipal, con las desfavorables consecuencias que ello ha tenido para determinadas poblaciones, las denominadas entidades locales menores, o de ámbito territorial inferior al municipal, sí que han gozado normalmente de un reconocimiento. Sin que sea objeto de este trabajo la exposición del devenir histórico de su régimen,1 podemos indicar que ya en el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 se admitían sus peculiaridades, y que en la legislación posterior también se tuvieron presentes las necesidades de los vecinos residentes en núcleos po-blacionales que no gozaban del estatus de municipio.2
Esa tradición se recoge en la legislación vigente, de forma que la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), cuando trata de los tipos de entidades locales (artículo 3.2) señala que gozan de esa condición "las entidades de ámbito territorial inferior al municipal", en el caso de que las instituya o reconozca la respectiva Comunidad Autónoma, conforme a su artículo 45. En éste se determina que su finalidad será la administración descentralizada de núcleos de población separados, y establece unas reglas necesarias para su creación. De esta previsión obtenemos un primer dato sobre su régimen, con una doble faz, siendo la primera que la potestad de configurar esa realidad inframunicipal es de carácter autonómico, por lo que en su mano está contemplar en su mapa territorial la existencia de tales entes, así como, se ha venido entendiendo, la de ir creando cada uno de ellos. La segunda, que parece deducirse, como ha sido una apreciación generalizada, que el municipio no tiene la facultad para decidir sobre la existencia en su término municipal de dichas entidades.
En esos trazos básicos deben insertarse las otras previsiones legales, que son bien de carácter supletorio -como el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL), y el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (RPDT)-, o constituyen el marco regulador autonómico. En cualquier caso, por la trascendencia que tiene en su régimen actual, hay que recordar que los preceptos recogidos en el TRRL
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sobre dichas entidades provienen, precisamente, de la legislación anterior a la LBRL, es decir, de la que las configuraba bajo el régimen legal preconstitucional, de modo que, como luego veremos, muchos de sus rasgos tradicionales han subsistido hasta nuestros días, una vez consagrada constitucionalmente la autonomía de los municipios, desconocida en ordenamientos anteriores.3 De ahí, la necesidad de proceder a su examen conforme a la LBRL y el actual contexto constitucional, en el que el municipio se configura como poder público y entidad básica de la organización territorial del Estado, con una autonomía que salvaguarda su capacidad de decidir bajo su propia responsabilidad sobre aquello que sea su interés (artículo 2 LBRL).
En consecuencia, por un lado, habrá que determinar en cada caso el engarce con la actual naturaleza del municipio de lo que, en muchos casos, es una perpetuación de preceptos vigentes a mediados del siglo pasado. Por otro, debe establecerse la posición que le queda reservada en el ejercicio de la referida potestad autonómica, lo que plantea diversas cuestiones sobre su necesidad y justificación desde la actual realidad municipal.
Como es sabido, si bien corresponde al Estado fijar los principios y criterios básicos de la organización y las competencias de los entes locales, ese régimen ha de permitir que las Comunidades Autónomas intervengan en su ámbito territorial. Sin embargo, cabrá recordar que la Constitución no realiza atribución competencial alguna sobre régimen local, y que, en cuanto a las competencias autonómicas, su artículo 148.2 se refiere, por un lado, a las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio, lo que tiene que ver con el mapa municipal y, por ello, con cuestiones relativas a la organización territorial autonómica. Por otro, el precepto constitucional alude, en general, a las funciones que correspondían a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local. En el aspecto de nuestra atención, tras la anterior potestad estatal, primero algunos Estatutos de Autonomía y, poco después, la LBRL dispusieron la intervención autonómica. Aquellos, regulando los entes locales propios, y ésta, realizando una determinación competencial que permite a las Comunidades Autónomas instituir o reconocer estas entidades (artículo 3.2.b), y, por medio de sus leyes, regularlas (artículo 45.1).
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Por consiguiente, tras el envío a las Comunidades Autónomas para su regulación, la LBRL establece un régimen básico del que resultan diversas cuestiones de importancia. En ese contexto, hay que plantearse el alcance de las competencias autonómicas en cuestiones como la que tratamos, en los que el interés municipal no sólo es evidente, sino que su ejercicio también puede incidir sobre el efectivo desarrollo de su autonomía. En ese sentido, por la diversidad del mapa municipal español y por las singularidades que algunas entidades locales poseen en cada Comunidad Autónoma, se ha apreciado la conveniencia de que sea ésta la que tenga un papel esencial en su ordenación territorial interna,4 interiorizando en alguna medida el régimen local. Por ello, en esta materia, debe ser su legislación la que determine los supuestos en que se justificará esa opción, así como la encargada de otorgar al municipio, como principal afectado por esta posibilidad, un papel acorde con su configuración constitucional. No debería ignorarse la potencialidad que ésta encierra, tanto en lo referido a su vertiente institucional, como organización básica y vertebradora del diseño territorial autonómico, como a su espacio competencial.
El estado de cosas actual se puede constatar en la conceptualización que se hace de los entes locales desde la perspectiva autonómica. De tal modo, con carácter general los Estatutos de Autonomía los integran en la estructura territorial de la Comunidad, estableciendo que la misma se organiza en municipios y las demás entidades territoriales, en su caso. En consecuencia, será la política sobre organización territorial de cada Comunidad Autónoma la que determinará el mapa local en sus diferentes escalas, desde lo inframunicipal hasta lo supramunicipal. Así se refleja en algunos de los Estatutos de Autonomía de reciente reforma (Cataluña y Andalucía), que al atribuir la competencia exclusiva sobre organización territorial, especifican que incluye en todo caso la determinación, la creación, la modificación y la supresión de las entidades que configuran la organización territorial de la Comunidad Autónoma, lo que abarca tanto a los municipios como, en su caso, de las entidades locales de ámbito territorial inferior y las comarcas que puedan constituirse.
Pero, junto a ello, también invocan la descentralización intracomunitaria como uno de los principios de su estructuración territorial, que si bien debe servir para atribuir mayores competencias a los municipios de su ámbito, revitalizando su posición, también puede justificar la creación o promoción de entidades de carácter territorial inferior al municipal. No obstante, pocos son los Estatutos que mencionan estas entidades, y lo hacen mayoritariamente en la delimitación competencial, al reservarse exclusivamente la regulación de los entes locales propios o éstos en concreto.5 En
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algunos casos se remite su regulación a una posterior ley autonómica (Castilla y León, Aragón, Murcia y Extremadura). Otra cosa ocurre en Asturias y Galicia respecto a la parroquia rural, pues el Estatuto de la primera dice que se reconocerá su personalidad jurídica como forma tradicional de convivencia y asentamiento de la población asturiana (artículo 6.2), mientras que en el de la segunda tan sólo que por Ley se le podrá reconocer personalidad jurídica (artículo 50). En cualquier caso, como señaló la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 diciembre (FJ 4.b), entran en cuanto a su propia existencia en el ámbito de su disponibilidad, de modo que se trata de unas entidades con un fuerte grado de "interiorización" autonómica.
El desarrollo de la legislación básica y de las previsiones estatutarias, junto a la diferente realidad y tradición en cada territorio autonómico, ha dado lugar a una heterogénea regulación. Esa diversidad se evidencia en la misma motivación de la normativa autonómica, de modo que su finalidad puede ser muy diversa, según la Comunidad Autónoma de nuestra atención y también dentro de ésta. Así, normalmente se hace referencia a la problemática existencia de los...
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