Los deberes de los funcionarios públicos

AutorAlberto Palomar Olmeda
Páginas591-630

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1. Deberes de los funcionarios públicos
1.1. Los deberes de los funcionarios públicos: introducción metodológica

La relación jurídica de empleado público que se plasma desde la formula-ción estatutaria conlleva la definición de un conjunto de derechos y obligaciones que corresponden al empleado público por el hecho de serlo. A partir de esta simple afirmación cabe indicar que, muy a menudo, se produce una cierta asimetría entre la regulación de los deberes —que tiende a ser parca en su definición1— y el régimen disciplinario que no es sino el trasunto obligacional consecuencia, precisamente, del incumplimiento de aquellos. El régimen disciplinario se convierte así en el instrumento pasivo de definición positiva de los deberes de los funcionarios en tanto en cuanto al castigar determinadas conductas les impone la obligación positiva de no realizarlas.

De esta forma podemos indicar que la definición de dichos deberes puede resultar compleja si no existe un catálogo expreso de los mismos que deter-

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mine de forma taxativa las obligaciones que corresponden a aquellos en el seno de la relación de empleo público que, finalmente, obliga a considerar que los deberes son los explícitamente señalados y aquellos que se inducen de las obligaciones disciplinarias que se establecen en el marco de esta última regulación.

Con vocación de síntesis podemos indicar que mientras la segunda de las posiciones apuntadas era bastante reconocible en la legislación previa al TREBEP mientras que éste se sitúa más próxima a la primera de las indicadas.

1.2. La estructura obligacional del TREBEP

El artículo 52 del TREBEP indica «...Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes...».

De esta regulación podemos indicar que existen dos grandes bloques normativos. El primero, se identifica con los deberes estrictamente considerados que se traducen un conjunto de principios que, posteriormente, tienen traducción en el régimen disciplinario. El segundo está representado por la existencia de un Código de Conducta que incluye principios éticos y de conducta expresamente definidos en los artículos 53 y 54 del TREBEP y cuya finalidad esencial es inspirar el régimen disciplinario pero permitiendo a éste una cierta libertad en la configuración de las conductas concretas que conforman la realidad infractora. Analicemos por separado cada una de las dos cuestiones.

2. Principios sobre los que se articulan los deberes de los empleados públicos: el código de conducta

El artículo 53 del TREBEP configuran una serie de principios generales, aplicables al conjunto de empleados públicos y que tienen una procedencia diversa (que va desde la necesidad de articular principios proactivos en la prestación de los servicios públicos hasta el reflejo individual de obligaciones constitucionales que corresponden al conjunto de los Poderes Públicos) y que deben, por tanto, vincularse en el plano personal a la conducta de quienes los representan ante los ciudadanos.

Estos principios, junto con lo éticos y los de conducta —a los que posteriormente nos referiremos— conforman un Código de conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta. Al respecto señala, con acierto, Villoria que «... los denominados «principios» del artículo 52 son, en realidad, valores. Algunos de ellos están vinculados a

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los valores democrático-finalistas que permean la Constitución española, otros son claramente instrumentales, para favorecer el cumplimiento de fines propios de la Administración como institución sistémica. Dichos valores se estructuran, de acuerdo con los polos finalista e instrumental antes reseñados, más o menos de la siguiente forma:

— Finalistas: integridad, responsabilidad, transparencia, ejemplaridad, austeridad, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres.

— Instrumentales: objetividad, neutralidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, accesibilidad, eficacia...»2.

Al tema de los códigos éticos en el ámbito público se refiere Villoría cuando señala que «...los códigos de ética pueden ser de tres tipos. Por una parte están los códigos de valores, cuyo rasgo principal es el de establecer unos valores esenciales pero no aportar reglas detalladas de conducta que ejemplifiquen cómo adaptar los valores a las situaciones concretas y a los dilemas reales. Por otra, están los códigos de conducta, los cuales establecen guías específicas y detallados estándares de conducta. Finalmente, algunos códigos de conducta incluso establecen ejemplos concretos de lo que se considera apropiado y no, y detallan las sanciones precisas para los casos de incumplimiento, son los códigos de comportamiento. El Código del Estatuto Básico tiene como virtualidad la de incorporar los dos primeros tipos de código en sí mismo: es un código de valores y de conductas, aunque no llega al grado de detalle de los códigos de comportamiento...»3.

Se trata así de la conformación legal de un Código de Conducta cuya función no se situaba, en las primigenias redacciones del TREBEP, en el plano del reproche jurídico pero que en la actualidad y en el Texto que finalmente ha visto la luz se conforma no solo en el plano del reproche ético o conductal sino incluso en el jurídico porque se indica expresamente que «... Los principios y reglas establecidos en este Capítulo informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos...». La articulación concreta en cada uno de los supuestos contemplados en el régimen disciplinario es necesario analizarla en cada supuesto de una forma concreta aunque la proyección final del alcance está por analizar ya que, como se viene indicando, la opción final de la definición del régimen disciplinario implica un régimen abierto en la definición del mismo en el que las leyes de las respectivas Administraciones Públicas, por un lado, y los convenios colectivos, por otro, pueden completar el actual régimen de las infracciones muy graves y, sobre todo, establecer el régimen de las infracciones graves y leves que conformarán el total régimen disciplinario de los empleados públicos.

En todo caso debe recordarse que conforme dispone el apartado 8 de la Instrucción de la Secretaria General de la Administración Pública de 5 de junio de 2007 se trata de una parte del TREBEP plenamente aplicable al conjunto de los empleados públicos tanto en su contenido normativo directo

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como en su función interpretativa y aplicativa del régimen disciplinario del conjunto de las Administraciones Públicas a las que se les aplica el TREBEP.

Los principios generales son los siguientes:

— Desempeño con diligencia las tareas que tengan asignadas.

La obligación se conforma sobre la base de dos elementos de carácter modal: uno, las tareas asignadas deben realizarse con diligencia y, dos, que dicha aptitud tiene que concretarse sobre las tareas asignadas.

De esta forma podemos indicar que la conformación de este principio implica dos mandatos que son claramente perceptibles; el de realizar las tareas asignadas lo que, a su vez, determina que la organización debe concretar la cantidad y la funcionalidad del encargo profesional y que cuando el mismo está concretado debe producirse una actitud por parte del empleado público caracterizada por su positividad, su actividad y su proactividad. La diligencia es, así, una actitud cuyo reflejo en el ámbito de la arquitectura de los deberes, quiere reflejar una posición activa del funcionario en la realización del encargo realizado por oposición a la pasiva.

Lo que no cabe negar es que en el ámbito de las Administraciones Públicas españolas ha existido un problema evidente para la aplicación de este supuesto. No es otro que la indeterminación del contenido y la tarea a realizar por el empleado público. Esta indeterminación tiene, esencialmente, un perfil cuantitativo pero no puede descartarse que lo tenga, en muchos casos también de carácter cualitativo. Esta difuminación es consecuencia de un conjunto de factores entre los que se encuentra la pérdida de contenidos funcionales de las normas de organización y la difuminación consecuente de los perfiles profesionales en las relaciones de puestos de trabajo.

Sea como fuere es lo cierto que en la actualidad la circunstancia de la pérdida de referencia sobre el contenido del trabajo que debe realizar el empleado público es una realidad que, probablemente, podrá ser matizada con la aplicación efectiva de la evaluación del rendimiento contemplada en el ar tículo 20 del TREBEP4.

Desde una perspectiva...

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