La custodia del territorio como instrumento complementario para la protección de los espacios naturales
| Autor | Santiago M. Álvarez Carreño - Sonia M. Hernández López |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo, Universidad de Murcia - Técnico facultativo superior de Organismos Autónomos del Ministerio de Medio Ambiente, Confederación Hidrográfica del Segura |
| Páginas | 1-22 |
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El ordenamiento jurídico español pone a disposición de los poderes públicos diversas herramientas que les permiten cumplir el mandato constitucional de velar por el uso racional de los recursos naturales. Sin embargo, en la actualidad lograr los objetivos de conservación del entorno exige ir más allá de los instrumentos tradicionales de elaboración normativa, o de declaración de espacios naturales. Las sociedades más avanzadas y activas exigen que se complementen las políticas públicas mediante mecanismos novedosos que permitan involucrar a todos los sectores. Entre estas se debe incluir la custodia del territorio, instrumento aplicable específicamente a los espacios naturales y que se basa en la voluntariedad y participación activa de los propietarios. Esta estrategia complementaria de protección, como lo confirman los recientes estudios de Pallarés (2010: 219-246) y el coordinado por Barreira (2010: 279 pp.), goza de una creciente vitalidad y perspectivas de futuro.
Sin embargo, para conseguir una aplicación eficiente de esta y obtener beneficios en favor del interés público general resulta indispensable que se diseñe un marco jurídico completo que brinde seguridad a los agentes sociales interesados en su puesta en marcha. Esta claridad y fundamento normativo se han conseguido finalmente a través de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. A partir de ese momento, la aplicación real y eficiente de la custodia del territorio requerirá la aceptación social y el apoyo que las diferentes administraciones públicas otorguen a las iniciativas concretas en este ámbito. En efecto, la participación en la conservación de la biodiversidad no puede ya reducirse a la inclusión de representantes de los diversos sectores implicados en órganos colegiados, sino que requiere la iniciativa privada para que colabore de forma voluntaria en la protección de espacios, como un complemento importante a la intervención pública (López Ramón, 2009: 269).
Para ello, resulta fundamental que los agentes sociales y los diferentes organismos públicos reconozcan las posibilidades que les brinda la custodia del territorio en la gestión de los recursos naturales, y asuman la difícil tarea de conocer y dominar sus herramientas y apuesten
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por su aplicación como medida viable que apoye el cumplimiento de los objetivos ambientales.
El análisis que se desarrolla a continuación permitirá enmarcar la custodia del territorio en su evolución histórica y en el marco de los instrumentos jurídicos con los que cuenta la Administración pública para velar por el interés general, para analizar seguidamente su regulación inicial prevista en la Ley 42/2007. Aportaciones todas ellas indispensables si se quiere responder a la creciente demanda de la sociedad civil de disponer de medidas de participación más activa en la toma de decisiones y de instrumentos de gestión del medio ambiente.
Los primeros ejemplos de custodia del territorio enfocados a la protección de espacios naturales aparecen en los Estados Unidos a finales del siglo XIX con la creación de The Trustees of Public Reservations; en Reino Unido, esta figura del land stewardship toma cuerpo con el surgimiento del National Trust.
En España, la custodia del territorio comenzó a aplicarse sin contar con una seguridad jurídica propia; sin embargo, las primeras experiencias se mostraron tímidas pero eficaces en sus objetivos. Se considera a Félix Rodríguez de la Fuente como el iniciador de la custodia del territorio en nuestro país al promover, junto con WWF/Adena, la creación del Refugio de Rapaces de Montejo de la Vega (Segovia) en 1975. Se deben recordar asimismo las primeras iniciativas impulsadas desde ADENEX -Asociación para la Defensa de la Naturaleza y los Recursos de Extremadura- en la misma época, a través del arrendamiento de dos fincas en la zona de Monfragüe amenazadas por cultivos forestales, que contribuyeron a la declaración del primer parque natural de Extremadura en 1979.
En la expansión de la custodia del territorio como filosofía eficaz para la conservación de la naturaleza, el paisaje y el patrimonio cultural en nuestro país, han tenido un papel relevante una serie de convocatorias de divulgación e intercambio de experiencias al respecto. Entre ellas destacan las Jornadas Internacionales de Custodia del Territorio celebradas del 9 al 11 de noviembre del 2000, en las que se elaboró la conocida como Declaración de Montesquiu, que identificó cuatro retos prioritarios que debían permitir la implicación del sector privado en la conservación del territorio: el establecimiento de un marco legislativo y fiscal que promueva las iniciativas voluntarias de custodia, basándose en el principio de menor carga tributaria por
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mayores servicios o beneficios ambientales generados; la expansión de un clima de confianza y cooperación entre las partes implicadas; la educación, formación y participación de las personas involucradas en la custodia del territorio, y, por último, la disponibilidad de recursos económicos y fiscales que consoliden dicha filosofía de conservación.
Muchos de estos retos fueron rápidamente identificados y abordados; sin embargo, no fue hasta la aprobación de la Ley estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, a finales del año 2007, cuando se plantearon soluciones reales a estos retos. No obstante, dicho tratamiento jurídico ha sido calificado como parcial y demandante de un "necesario desarrollo [...] y cuya responsabilidad principal corresponde en este momento a las Comunidades Autónomas y al Estado central" (Propuesta de conclusiones de las III Jornadas Estatales sobre Custodia del Territorio).
La Región de Murcia ha desempeñado un papel importante en la expansión de la custodia del territorio mediante la celebración de las tres Jornadas Estatales sobre Custodia del Territorio en las instalaciones del CEMACAM en Torre Guil bajo la dirección de la Cátedra Unesco de Territorio y Medio Ambiente de la Universidad Rey Juan Carlos y con el patrocinio de la Caja de Ahorros del Mediterráneo (CAM). La primera de dichas Jornadas tuvo lugar en el año 2004 y constató la coherencia de la custodia del territorio como nueva filosofía de gestión, dentro de la Estrategia Nacional de Conservación y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica aprobada en 1999. Se puntualizó, asimismo, la necesidad de crear un grupo de trabajo -o cualquier otra fórmula de contacto- que permitiera el diálogo entre entidades, propietarios y poderes públicos con objeto de dar a conocer a la sociedad los beneficios derivados de la custodia del territorio, así como para garantizar la continuidad de sus iniciativas.
Las II Jornadas Estatales organizadas en el año 2006 continuaron con el objetivo de promover la custodia como iniciativa complementaria a los esfuerzos de la Administración en la conservación de la biodiversidad. Buen ejemplo de ello fue el compromiso asumido en el seno de estas jornadas por parte del entonces Ministerio de Medio Ambiente de convocar un foro-reunión en el que se dieran cita las diferentes entidades y organizaciones vinculadas a la custodia del territorio para compartir opiniones y propuestas que delimitaran un marco de actuación coordinado. El Foro-Reunión sobre Custodia del Territorio se celebró en Madrid el 16 de noviembre de 2006, y es considerado como la primera gran convocatoria relativa a la custodia del territorio en la que los poderes públicos se implicaron de manera expresa.
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En las III Jornadas Estatales sobre Custodia del Territorio celebradas del 23 al 25 de mayo de 2008 se adoptaron diversas conclusiones; se considera que las entidades y administraciones públicas deben esforzarse por garantizar la implicación activa de los agentes sociales y económicos en la custodia, para lo cual deberán concretar medidas específicas tales como la formación e información a dichos colectivos, su incorporación a las redes de custodia existentes o el desarrollo de futuros encuentros; se señala la necesidad prioritaria de fortalecer y consolidar la custodia del territorio como movimiento a nivel estatal; se expresa la conveniencia, además, de crear un sello de identidad o acreditación de las iniciativas de custodia que garantice su calidad y eficacia y su valoración por parte de la sociedad; se mantiene la necesidad, como ya se determinó en convocatorias anteriores, de crear por parte del Gobierno de España un régimen de incentivos fiscales para el desarrollo y la promoción de proyectos de custodia del territorio, y, finalmente, se atribuye a los municipios un papel relevante en la aplicación de técnicas de custodia sobre terrenos de titularidad pública, a la vez que se anima a las diferentes administraciones a promover iniciativas de delegación de la gestión de áreas previamente inventariadas a entidades sociales y ciudadanas.
Las IV Jornadas Estatales se celebraron en el norte de España para, tal y como se reconoce en su programa, facilitar la asistencia a entidades de esta zona que hasta el momento no habían estado demasiado representadas en las anteriores jornadas celebradas en la Región de Murcia. Como detalle anecdótico de estas jornadas, cabe destacar que entre sus colaboradores se encuentra la Fundación Félix Rodríguez de la Fuente, cuyo fundador es considerado el pionero en prácticas de custodia del territorio, con lo que así se continúa su legado. Las IV Jornadas Estatales sirvieron fundamentalmente para dar a...
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