Cumplir con Kioto en España y Portugal/Cumprir Quioto em Espanha e Portugal
| Autor | M. Carneiro, C. de Miguel y G. Yanguas |
| Cargo | Abogados del grupo de medioambiente de Uría & Menéndez (Madrid y Lisboa) |
| Páginas | 25-37 |
1 · PRESENTACIÓN / NOTA PRÉVIA
Este artículo pretende ofrecer una guía que permita conocer algunos aspectos de los compromisos adquiridos en virtud del Protocolo de Kioto en España y Portugal, así como los mecanismos a disposición de las industrias implicadas que operan en la Península Ibérica para dar cumplimiento a las obligaciones nacidas del Protocolo de Kioto. El artículo se estructura en dos partes: una primera, en castellano, que expone la situación de las empresas sujetas al Protocolo de Kioto en España; y otra segunda, en portugués, que analiza esta misma cuestión pero referida a las empresas que operan en Portugal.
Este artigo pretende ser um guia que permita dar a conhecer alguns aspectos dos compromissos assumidos por Espanha e Portugal em virtude da adesão ao Protocolo de Quioto, bem como quais os mecanismos à disposição das indústrias envolvidas que exercem a sua actividade na Península Ibérica, dando cumprimento às obrigações que decorrem do referido Protocolo. O artigo está estruturado em duas partes: uma primeira, em castelhano, que expõe a situação das empresas sujeitas ao Protocolo de Quioto em Espanha; e uma segunda, em português, que analisa esta mesma questão mas relativamente às empresas que operam em Portugal.
2 · CUMPLIR CON KIOTO EN ESPAÑA
2.1 · El camino hacia Kioto
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático 1 supuso el primer hito en la construcción de una política internacional comprometida con el objetivo de poner límite a los excesos del desarrollo económico y proclamar la necesidad de que ese desarrollo sea sostenible.
El Protocolo de Kioto de la Convención Marco, aprobado en la tercera conferencia de las partes en 1997, es el instrumento legal en el que cristaliza, por primera vez, el compromiso específico y cuantificado de limitación de emisiones netas de gases de efecto invernadero, para los principales países desarrollados o en transición a una economía de mercado.
La entrada en vigor del Protocolo estaba condicionada a su ratificación por, al menos, 55 Estados parte que representaran, por lo menos, el 55 % de las emisiones en 1990. La decisión de Estados Unidos de no ratificar el Protocolo, anunciada en 2001, generó incertidumbre acerca de las posibilidades que tenía el Protocolo de salir adelante, dado que las emisiones de este país representaban en 1990 el 36 % del total de emisiones de gases de efecto invernadero. Ante esta situación, la UE (cuyas emisiones representaban el 24,2 % de las emisiones totales en 1990) asumió el liderazgo en el impulso del Protocolo de Kioto, y sus miembros aprobaron la ratificación en conjunto del Protocolo en 2002. Finalmente, y habiendo sido ratificado por más de 141 Estados parte, la ratificación del Protocolo por Rusia (17 % de las emisiones en 1990), en noviembre de 2004, permitió la entrada en vigor del Protocolo el 16 de febrero de 2005.
2.2 · El Protocolo de Kioto
El Protocolo fija límites cuantitativos a las emisiones de seis gases de efecto invernadero: CO2, CH4, N2O, HFC, PFC, SF6, de forma que, globalmente, las partes obligadas se comprometen a reducir sus emisiones de estos gases en, al menos, un 5% con respecto al nivel de 1990, durante el período de compromiso 2008 - 2012.
El Protocolo parte de la base de que la emisión excesiva de gases de efecto invernadero es un problema global, con consecuencias sobre todo el planeta, lo que obliga a afrontar el objetivo de reducción de emisiones también de forma global. Como elemento destacado para la consecución del objetivo de reducción de emisiones, el Protocolo articula un sistema que permite que estas reducciones puedan realizarse allí donde supongan un menor coste, puesto que, en definitiva, lo importante es lograr una reducción global neta, sin importar dónde tenga lugar ésta.
Además de fijar unos objetivos de reducción concretos, el Protocolo prevé también una serie de políticas y medidas para hacer posible su cumplimiento, y como complemento a éstas se articulan los llamados "mecanismos flexibles", que pretenden facilitar a las partes el cumplimiento de sus compromisos particulares de reducción. Estos mecanismos flexibles son tres: el comercio de derechos de emisión, los mecanismos para un desarrollo limpio (o "MDL"), y los mecanismos de aplicación conjunta (o "AC").
En este sentido, el Protocolo también ha tenido en cuenta que para contener la cantidad de gases de efecto invernadero que se emiten a la atmósfera, además de disminuir las cantidades que se liberan, es posible incrementar la absorción de estos gases por la masa vegetal. A través de la reforestación y del aumento de la masa vegetal es posible incrementar la absorción de CO2 y disminuir la concentración de este gas en la atmósfera con un efecto equivalente al de la reducción de las emisiones 2.
El cumplimiento de los compromisos establecidos en el Protocolo de Kioto depende esencialmente de que los Estados parte logren controlar las fuentes emisoras de gases de efecto invernadero a través del fomento de la eficiencia energética y de la aplicación de tecnologías limpias. Ahora bien, aquellas actividades en donde adoptar las medidas de reducción de emisiones no resulte económicamente asumible, dispondrán de los mecanismos flexibles para poder cumplir con los limites de emisión que se les ha fijado.
2.3 · El cumplimiento conjunto en la UE
El artículo 4 del Protocolo establece la posibilidad de cumplimiento en conjunto, por parte de una agrupación de Estados incluidos en el Anexo I, de las obligaciones contraídas en la adhesión al Protocolo. Esta fórmula fue la escogida por los quince Estados que en 2002 componían la UE, que decidieron, por medio de la Decisión del Consejo 2002/358/CE, acogerse al mecanismo del artículo 4, y asumir de forma conjunta un compromiso de reducción de emisiones de un 8% sobre los niveles de 1990. La UE actúa como un único sujeto parte cuyo compromiso de emisiones es el equivalente a la suma de los compromisos de emisiones de sus Estados miembros (lo que se conoce como sistema de "burbuja"). A partir de esta burbuja conjunta, se realizó una redistribución interna de las cargas para los Estados miembros. Dentro de ese reparto de cargas, a España se le fija como objetivo para el primer periodo de compromiso, 2008-2012, limitar sus emisiones hasta un 15 % por encima de lo que emitía en 1990.
Con el objetivo de configurar un marco legal a nivel europeo para la aplicación de los mecanismos de flexibilidad previstos por el Protocolo, se aprobó la Directiva del Consejo 2003/87/CE, modificada por la Directiva 2004/101/CE, de 27 de octubre, por la que se establece un Régimen para el Comercio de Derechos de Emisión de Gases de Efecto Invernadero en la Comunidad.
Cada Estado asume la responsabilidad de diseñar la estrategia para disminuir sus emisiones hasta los niveles comprometidos y debe determinar el reparto de las cargas de la reducción dentro de su economía. La Directiva establece que, dentro de esa estrategia nacional, cada Estado miembro debe aprobar un Plan Nacional de Asignación ("PNA") de derechos de emisión para las instalaciones que recaen bajo su ámbito de aplicación.
No obstante, sólo la mitad aproximada de las emisiones de gases de efecto invernadero que tienen lugar dentro de la UE proceden de las actividades contempladas por la Directiva. La otra mitad de las emisiones procede de fuentes mucho más difíciles de controlar, las conocidas como fuentes difusas, tales como el transporte (21 %), hogares y pequeñas empresas (17 %), y agricultura (10 %). Respecto de estas fuentes, cada Estado debe determinar las políticas que adoptará para lograr las reducciones en las emisiones de gases de efecto invernadero que proceden de ellas.
2.4 · La situación de España frente a los compromisos de Kioto
A pesar de que España tiene fijado un objetivo de reducción que le permite emitir un 15 % por encima de los niveles de 1990, es uno de los miembros de la UE más alejados del cumplimiento de su objetivo. Se estima que en 2004 España ya emitía un 45 % por encima de los niveles de 1990, proviniendo más de la mitad de dichas emisiones de las fuentes difusas.
La transposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva 2003/87/CE se hizo, no sin retraso, a través del Real Decreto Ley 5/2004, de 27 de agosto por el que se regula el Régimen del Comercio de Derechos de Emisión de Gases de Efecto Invernadero 3. Esta norma ha sido seguida por una serie de normas complementarias y actos, entre los que destacan la aprobación del Plan Nacional de Asignación de Derechos de Emisión (PNA)4 y la creación del Registro Nacional de Derechos de Emisión 5 (RENADE), institución cuyas funciones se describen más adelante.
Para el primer periodo de compromiso bajo el Protocolo de Kioto (2008-2012), el PNA fija como objetivo la reducción de emisiones hasta un 24 % sobre las emisiones de 1990. La consecución del objetivo asignado bajo la Directiva de disminuir las emisiones hasta un 15 % por encima de los niveles de 1990, se pretende alcanzar restando a ese 24 % previsto, la estimación de absorción por sumideros (máximo de 2 %), y la previsión de créditos que España podrá obtener en los mercados internacionales (7 %).
En España casi mil instalaciones (más de doce mil en toda la UE), se encuentran incluidas en el ámbito de la Directiva y han recibido su asignación individual de derechos de emisión conforme al PNA. Las actividades afectadas son, de acuerdo con la Directiva: actividades energéticas (instalaciones de combustión, refinerías de hidrocarburos y coquerías); producción y transformación de metales férreos; industrias minerales (fabricación de cemento, vidrio y productos cerámicos); y otras actividades industriales destinadas a la fabricación de papel y cartón. No obstante, se está considerando la posibilidad de excluir del ámbito de la Directiva aquellas instalaciones que por su tamaño o escaso volumen de emisión disponen de un escaso margen de reducción de emisiones.
El...
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