STS, 20 de Junio de 2006

PonenteEDUARDO ESPIN TEMPLADO
ECLIES:TS:2006:3815
Número de Recurso8766/2003
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución20 de Junio de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

FERNANDO LEDESMA BARTRETOSCAR GONZALEZ GONZALEZMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAFRANCISCO TRUJILLO MAMELYEDUARDO ESPIN TEMPLADOJOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Junio de dos mil seis.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 8.766/2.003, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BIAR, representado por la Procuradora Dª Ivana Rouanet Mota, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 8 de julio de 2.003 en el recurso contencioso-administrativo número 1.316/2.002 , sobre solicitud de cantidad para actividades culturales en relación con obras en la autovía A-36.

Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 8 de julio de 2.003 , desestimatoria del recurso promovido por el Ayuntamiento de Biar (Alicante) contra la denegación presunta por silencio administrativo de la solicitud formulada por dicha entidad local en fecha 20 de noviembre de 2.001 a la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento para que se determinara la parte del porcentaje destinado a actividades culturales que corresponde a dicho municipio en relación con las obras de la A-36, Autovía Alicante-Alcoy y Villena-Ibi, posteriormente completada con la presentación de una memoria valorada relativa a la propuesta de rehabilitación de la Torreta en la muralla medieval de Biar.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 21 de octubre de 2.003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Biar compareció en forma, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articulo en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, que incurre en parcialidad sobre las cuestiones controvertidas, en incongruencia y en contradicción, y

- 2º, amparado en el apartado 1.d) del citado precepto de la ley procesal, por infracción del artículo 68 de la Ley 16/1985, de 25 de junio , reguladora del Patrimonio Histórico Español, y del artículo 58 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero , de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, de 25 de junio , del Patrimonio Histórico Español.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida, resolviendo, tras la comprobación del cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos establecidos en la normativa de aplicación, sobre el fondo de la cuestión, centrado en la aprobación de la actuación propuesta por el Ayuntamiento de Biar para la intervención en el Patrimonio Histórico Español sito en su municipio, y ello con cargo a la partida del 1% cultural, anulando, por ende, la resolución presunta desestimatoria de sus pretensiones, por silencio administrativo, manifestando respecto a la misma el hecho de no ser ajustada al ordenamiento jurídico.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 31 de mayo de 2.005.

CUARTO

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

QUINTO

Por providencia de fecha 2 de febrero de 2.006 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 6 de junio de 2.006, en que han tenido lugar dichos actos.

SEXTO

En fecha 25 de mayo de 2.006 la representación procesal del Ayuntamiento de Biar ha presentado un escrito en el que formula alegaciones sobre la reciente jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional sobre la materia objeto del presente recurso.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

El Ayuntamiento de Biar, en la provincia de Alicante, recurre contra la Sentencia de 8 de julio de 2.003, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional , que desestimó su demanda relativa al porcentaje del 1% para actividades culturales del presupuesto de ejecución material de la obra pública "A-36, Autovía Alicante-Alcoy y Villena-Ibi". El recurso contencioso administrativo se interponía contra la desestimación presunta de que el citado porcentaje por dicha obra pública se incluyera en el programa de actuación correspondiente y se financiase a su cargo una actuación consistente en la rehabilitación de la Torreta en la muralla medieval de dicho municipio.

La Sentencia recurrida, tras exponer el contenido del artículo 68 de la Ley del Patrimonio Histórico Español (Ley 16/1985, de 25 de junio ), razona la desestimación de la demanda de la siguiente manera:

"TERCERO.- Esta Sala, en sentencia de 17 de julio de 2002, recaída en el Recurso de su conocimiento 1225/01 , en relación con una solicitud similar, ha significado la siguiente: "Se trata, pues, de examinar con carácter previo, si los Ayuntamientos recurrentes tienen o no ese derecho a que les sean transferidos los fondos, a que nos venimos refiriendo, a cuyo fin ha de tenerse en cuenta que este Tribunal, en anteriores y reiteradas Sentencias (recursos entre otros 696/99 y 463/99 ) ha declarado que no existe norma que obligue a transferir a una Corporación Local el 1% del presupuesto de ejecución material de la obra pública, de que se trate.

Con independencia de lo que en determinados supuestos haya acordado la Comisión Mixta del Acuerdo de Colaboración entre el Ministerio de Fomento y el de Educación, Cultura y Deporte para la actuación conjunta en el Patrimonio Histórico Español, el artículo 68 de la Ley de Patrimonio Histórico Nacional de 25 de Junio de 1.985 , en ningún momento impone esa obligación de transferencia que pretenden los recurrentes, en favor suyo, sino que únicamente obliga a que en el presupuesto de cada obra pública, en los términos que se dirá, se incluya una partida al 1%."

Concluye la aludida resolución afirmando que "no cabe, pues, como pretenden los recurrentes hablar de una inactividad de la Administración, en relación a la pretensión por ellos formulada, por cuanto aquélla únicamente está obligada a incluir una partida equivalente al 1% en los términos, recogidos en dicho precepto, que en ningún momento señala que dicha partida ha de ser transferida o administrada, por las Corporaciones locales. Es obvio, que podría acordarse que ello fuera así, como en ocasiones ha podido hacer la Comisión Mixta, pero ello no es una obligación de la Administración, ni tampoco, por tanto, un derecho de los Ayuntamientos, por lo que no cabe considerar la pretensión de los actores que sea declarado en su favor un derecho, que legalmente no tienen reconocido y por razón de lo cual, no cabe hablar de una inactividad de la Administración, no pudiendo, por tanto considerarse que sería aplicable al caso de autos, lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley Jurisdiccional ".

CUARTO

Abunda en ese criterio la Sentencia de esta Sala de 10 de abril de 2003 , en cuanto señala que en lo referente a la pretensión aducida al amparo del artículo 68.1 de la Ley 16/85 , del Patrimonio Histórico Español, cabe afirmar, como ya dijimos en nuestra sentencia de 12 de noviembre último , que del indicado precepto no deriva un derecho subjetivo en favor de las Entidades locales afectados por las obras públicas, que consistiría, como se solicita, en percibir el 1% de los fondos que sean aportados para la financiación del presupuesto de la obra pública. Según el indicado precepto "1. En el presupuesto de cada obra pública, financiada total o parcialmente por el Estado, se incluirá una partida equivalente al menos al 1 por 100 de los fondos que sean de aportación estatal con destino a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno".

Ahora bien, una cosa es el deber atribuido a la Administración del Estado para que consigne, a los fines de conservación o enriquecimiento del patrimonio cultural, una parte proporcional de su aportación a las obras públicas que financie en todo o en parte, y otra bien distinta es que los Ayuntamientos u otras Administraciones tengan derecho a disponer de tales fondos o a gozar de los trabajos de protección o conservación resultantes de esa aplicación presupuestaria, que en la Ley no se configura como tal derecho.

La gestión de tales de estos fondos corresponde bien al Ministerio de Cultura: cuando 1% se destina a financiar trabajos de conservación o de enriquecimiento del patrimonio histórico español o de fomento de la creatividad artística, incluso en los planes anuales del Ministerio de Cultura; bien, al organismo público responsable de la obra, con la colaboración del Ministerio de Cultura, cuando haya optado por destinar el 1% a realizar trabajos de conservación o de enriquecimiento del patrimonio histórico español, con preferencia en la propia obra o su inmediato entorno, o en cualquiera de los bienes de interés cultural relacionados con las actividades del organismo correspondiente. En cualquier caso, las relaciones económicas que en ejecución de los presupuestos, se lleven a cabo entre un departamento ministerial y otro Ministerio no entrañan una transferencia de fondos en sentido propio ni son susceptibles de fiscalización a cargo de las corporaciones locales, por tratarse de una cuestión por completo ajena a los intereses y prorrogativas de éstas.

En conclusión, el acto administrativo combatido no vulnera norma legal o reglamentaria alguna por lo que este Tribunal es del parecer que procede desestimar el recurso jurisdiccional deducido." (fundamentos de derecho tercero y cuarto)

El recurso de casación se articula mediante dos motivos. El primero, acogido al apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , se funda en la supuesta parcialidad en el examen de las cuestiones controvertidas, incurriendo además en contradicción e incongruencia. El segundo motivo, formulado al amparo del apartado 1.d) del citado precepto procesal, se basa en la alegación de infracción del artículo 68 de la mencionada Ley del Patrimonio Histórico Español .

SEGUNDO

Sobre la admisibilidad de los motivos en que se funda el recurso.

En Sentencias recientes de esta Sala (de 15 de septiembre de 2.004 -RC 3.115/2.001-, 13 de junio de 2.005 -RC 1.849/2.002-, 5 de abril de 2.006 -RC 5.506/2.003- y 24 de mayo de 2.006 -RC 7.498/2.003 -) hemos declarado la inadmisión de recursos en los que se planteaban las mismas cuestiones mediante motivos análogos a los de la presente casación. Particularmente en los dos últimos asuntos citados la formulación de los motivos coincide literalmente con los del presente recurso, de forma que resulta oportuno traer aquí lo que decíamos en dichas Sentencias sobre la admisibilidad de ambos motivos:

"TERCERO.- Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE JARILLA (Cáceres) se articula en la exposición de dos motivos.

En el primer motivo de casación, que se funda, implícitamente, al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, se reprocha a la Sala de instancia haber incurrido en parcialidad, incongruencia y contradicción en el examen de las cuestiones controvertidas en el proceso, al denegar el recibimiento del proceso a prueba solicitado con el objeto de acreditar la inexistencia de inversiones con cargo a dicha partida cultural para subvencionar propuestas formuladas por Corporaciones municipales afectadas por el trazado de la referida autovía, y por no razonar por qué se ha dado un trato distinto al AYUNTAMIENTO DE BAÑOS DE MONTEMAYOR, cuya solicitud fue aceptada por la Comisión Mixta en discriminación con las peticiones de otros Ayuntamientos, al entender que no cabía la personación ante la Comisión Mixta por no haberse procedido a transferir la partida presupuestaria al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes.

En el segundo motivo de casación, fundado en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, se denuncia que la Sala de instancia elude pronunciarse sobre si la petición presentada cumplió los requisitos exigidos para la concesión de la subvención, establecidos en el Anexo del Acta de la XXX Reunión de la Comisión Mixta, que aprobó las Normas Generales para la tramitación de solicitudes derivadas del Acuerdo de Colaboración entre el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, para la actuación conjunta en el Patrimonio Histórico Español, 1% Cultural, incurriendo en error jurídico en la interpretación del artículo 68 de la Ley del Patrimonio Histórico Español y del artículo 58 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero , al declarar que estas disposiciones sólo obligarían al Ministerio de Fomento a incluir una partida equivalente al 1%, al menos, de los fondos de aportación estatal en el presupuesto de ejecución de la obra.

Se denuncia en la fundamentación de este motivo de casación, que la Administración habría vulnerado el artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al no requerirle para que subsanara o mejorara la petición formulada ante la Dirección General de Carreteras, y el artículo 42.1 de la citada Ley procedimental , al incumplir la obligación de dictar una resolución expresa que concluya el procedimiento.

Se censura que la sentencia recurrida no se pronuncie sobre la actuación arbitraria de la Administración demandada, por haberse aprobado por la Comisión Mixta actuaciones propuestas por otras Corporaciones locales, en relación con las obras de ejecución de esta infraestructura viaria, incumpliendo el deber de resolver, lo que supondría vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24 de la Constitución . Se reprocha al Tribunal a quo no haber tomado en consideración el derecho al procedimiento al no pronunciarse sobre que la solicitud formulada obligaba a la Dirección General de Carreteras a incoar un procedimiento, en el que se hubiera reconocido su derecho a la subvención, con base al silencio positivo regulado en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

CUARTO

Sobre el primer y segundo motivos de casación.

El primer y segundo motivos de casación deben ser inadmitidos, acogiendo la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo expuesta en las sentencias de 15 de septiembre de 2004 (RC 311/2001) y de 13 de junio de 2005 (RC 1849/2002 ), en virtud del principio de unidad de doctrina, al apreciarse que en el escrito de interposición, la parte incurre en la formulación de los motivos articulados, en manifiestas infracciones procesales de las reglas que disciplinan el recurso de casación establecidas en los artículos 88, 92 y 93 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

En efecto, se constata que en la formulación del primer motivo de casación la parte recurrente, que no cita expresamente el apartado del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional en que se ampara, aunque se denuncie el «quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia», sin embargo, aduce la infracción de normas reguladoras de los actos y garantías procesales, en referencia al derecho a la prueba, sin mencionar cuál es el precepto de la Ley procesal concretamente infringido, como exige el artículo 92 de la Ley jurisdiccional , y formula de forma imprecisa argumentos denunciando la infracción del ordenamiento jurídico sustantivo, que carecen de una exposición argumental convincente exigible para fundar este motivo, y que en su caso, debieron articularse al amparo del artículo 88.1 d) de la L.J .

En la formulación del segundo motivo de casación, fundado «por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia», se alegan diversas infracciones del ordenamiento jurídico incurriendo en la utilización de un inadecuada técnica procesal, porque, como aduce el Abogado del Estado en su escrito de oposición, el examen de su pretensión revocatoria supone convertir el recurso de casación en una segunda instancia, introduciendo cuestiones nuevas sobre infracciones procedimentales no suscitadas en la instancia, y que en consecuencia, no fueron objeto de consideración por el Tribunal sentenciador. [...]" (fundamentos de derecho tercero y cuarto de la Sentencia de 5 de abril de 2.006 -RC 5.506/2.003 -)

TERCERO

Sobre la falta de fundamento de ambos motivos.

De acuerdo con la anterior doctrina ha de afirmarse la inadmisibilidad de los motivos en que se funda el presente recurso, puesto que incurre en los mismos defectos que en el caso examinado en la Sentencia citada. Sin embargo, no hay inconveniente en añadir, como hacíamos en las Sentencias antes reseñadas que, de haber sido admitidos, ambos motivos habrían sido desestimados.

En efecto, la entidad actora entiende en el primer motivo que la respuesta dada por la Sala de instancia no ha efectuado un examen completo de la cuestión planteada, pues no ha examinado la normativa específica para la tramitación de las solicitudes relativas al porcentaje cultural litigioso, cual es el Acuerdo de Colaboración entre los Ministerios de Fomento y de Educación, Cultura y Deporte y las normas generales para la tramitación de las solicitudes derivadas de dicho Acuerdo y contenidas en el Anexo al Acta de la XXX Reunión de la Comisión Mixta. Tampoco se examinan, según la parte actora, otras cuestiones planteadas como la posible arbitrariedad de la actuación administrativa, y afirma que se formulan apreciaciones erróneas o incompletas, en las que se incurre en contradicción e incongruencia.

De forma reiterada hemos reiterado, con fundamento en una consolidada jurisprudencia constitucional que excusa de citas concretas, que el derecho a la tutela judicial efectiva -y los preceptos procesales en que el mismo se plasma como, a estos efectos, el 67.1 de la Ley de la Jurisdicción - no requiere una respuesta expresa a todas las alegaciones que pudieran haber formulado las partes, sino que dicho derecho constitucional se cumple satisfactoriamente con responder a las pretensiones formuladas por las partes, con mención expresa, en su caso, de aquellas cuestiones esenciales de las que depende la estimación o desestimación de la pretensión deducida. Pues bien, examinada la respuesta dada por la Sala de instancia hay que rechazar la imputación que le efectúa la entidad actora.

En efecto, pese a lo que argumenta la recurrente, la lectura de los fundamentos de la sentencia de instancia que se han transcrito supra evidencia sin el menor género de dudas que la Sentencia recurrida da una respuesta completa y congruente con la pretensión que formulada en la demanda, respuesta motivada y razonable que en modo alguno cabe calificar de irrazonable o arbitraria. En definitiva, la entidad recurrente pretendía que el porcentaje del 1% generado por la obra pública referida se dedicase a la actuación solicitada, y entiende que habiendo cumplido con el procedimiento establecido para tales solicitudes, deben ser atendidas con preferencia las formuladas por los municipios afectados directamente y que se encuentren en la propia obra o en su entorno inmediato. La Sentencia impugnada responde de manera congruente y razonable que la solicitud de la parte actora fue expresamente examinada y rechazada por la Administración con una interpretación de la normativa aplicable en el sentido de que ni el Municipio tiene derecho a que se le transfieran los fondos en litigio, ni la preferencia respecto a las actuaciones ubicadas en la propia obra o su entorno es absoluta, por lo que es posible que el porcentaje correspondiente se dedique a intervenciones que no respondan a lo solicitado por el Municipio recurrente. De este modo, habría que rechazar en todo caso las infracciones que se achacan a la Sentencia de instancia de falta de motivación, incongruencia omisiva y contradicción, pues la argumentación del Municipio no evidencia sino la distinta interpretación que el mismo efectúa de la normativa aplicable, lo que resulta irrelevante desde el punto de vista del derecho a la tutela judicial efectiva.

En cuanto al motivo segundo, relativo al artículo 68 de la Ley del Patrimonio Histórico Español y su desarrollo reglamentario, es preciso confirmar la correcta aplicación que del mismo ha efectuado la Sala de instancia. De las actuaciones se deduce, pese a lo que afirma la actora, que su solicitud fue correctamente tramitada y efectivamente examinada por la Comisión Mixta en su reunión de 7 de febrero de 2.000, siendo rechazada de conformidad con la propuesta formulada por la Abogacía del Estado. En efecto, el escrito de 5 de junio de 2.002 dirigido al Ayuntamiento recurrente notificándole que la referida Comisión Mixta había estudiado su solicitud y reproduciendo el informe de la Abogacía del Estado es, sin duda, una denegación expresa y motivada de dicha petición, por entender que la misma se basaba en la consideración errónea de que ostentaban un derecho de aplicación automática en el término municipal de las cantidades afectadas, según consta en el acta de dicha reunión.

Pues bien, dicha actuación administrativa no puede ser calificada de arbitraria y se sustenta, como se admite en la Sentencia recurrida, en una correcta interpretación del precepto invocado. En lo que aquí importa, es suficiente constatar que la preferencia para dedicar el denominado porcentaje cultural de toda obra pública a las actuaciones en la propia obra o en su entorno inmediato ni es absoluta, ni supone la aceptación obligada de las propuestas formuladas por los Municipios afectados, sino que la decisión, siempre motivada, corresponde a la Comisión Mixta de los Ministerios de fomento y de Cultura, Educación y Deporte prevista en el Acuerdo de Colaboración entre ambos Departamentos de 29 de diciembre de 2.000, de acuerdo con los criterios y prioridades establecidos por dicha Comisión.

Debe decirse, por útlimo, que el escrito presentado por la parte actora aduciendo un cambio en la jurisprudencia de la Audiencia Nacional en asuntos semejantes, pero sin aportar las resoluciones que menciona como requiere el artículo 271.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , no afecta a la resolución del presente asunto, toda vez que el recurso es inadmitido por su deficiente técnica procesal.

CUARTO

Conclusión y costas.

De acuerdo con lo indicado en los fundamentos precedentes, procede declarar la inadmisión del recurso de casación, así como imponer a la parte actora las costas causadas en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que DECLARAMOS LA INADMISIBILIDAD del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Biar contra la sentencia de 8 de julio de 2.003 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 1.316/2.002 . Se imponen las costas de la casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Fernando Ledesma Bartret.-Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.-Francisco Trujillo Mamely.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-

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