Cultura y gobierno del territorio en el ordenamiento italiano
| Autor | Barbara Accettura |
| Cargo del Autor | Profesora titular de Derecho Administrativo. Universidad del Salento |
| Páginas | 173-188 |
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Las políticas culturales2 están atravesando en el ordenamiento italiano una fase de profundas transformaciones, relacionadas por una parte con la evolución del marco institucional y administrativo interno, y por otra parte con las tendencias actuales en un contexto bastante más amplio.
Se trata de las implicaciones derivadas de una mayor apertura de las políticas comunitarias respecto a los fenómenos culturales, en el ámbito del proceso más general de constitución de un nuevo espacio cultural y social a nivel europeo. Bajo este punto de vista, hay que señalar la atención creciente a los procesos culturales, tanto en el ámbito de iniciativas comunitarias en la promoción del desarrollo de los intercambios culturales, del respeto a las diferencias culturales, de nuevos estímulos a la creación y a la difusión de productos artísticos y culturales3 cuanto en el de otras políticas comunitarias, como las relativas a las relaciones internacionales, al desarrollo regional, a la formación y al empleo.
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Una tendencia, esta última, que explica también el creciente interés a nivel comunitario por el desarrollo de sistemas de verificación4 -mediante el recurso a un enfoque metodológico unitario- del impacto económico del sector cultural sobre los distintos países. Ello, evidentemente, sobre la premisa de que precisamente la ausencia de datos comparables según indicaciones comunes, a partir de la propia dificultad de encontrar una noción unitaria de cultura y de sus actividades correlativas, constituye todavía una de las principales debilidades del sistema cultural. En el centro de estos estudios, la verificación de nuevos espacios para la cultura sobre los que hacer converger los intereses de los Estados miembros, apartando la atención del enfoque tradicional, dirigido a la conservación del patrimonio artístico e histórico, hacia nuevas prioridades5. De ahí la aparición de nuevas estrategias "para aprovechar mejor el potencial de estos sectores en la UE a fin de contribuir al crecimiento y el empleo"6, y entre ellas la mejora de las sinergias con los sectores de la economía, de la industria, de la educación, del turismo, de la innovación, del desarrollo urbano y regional, y de la ordenación del territorio. Tendencias, estas últimas, que han terminado por traducirse en los objetivos de la programación europea 2013-2020.
En esencia, si los fondos de la política de cohesión siguen apoyando las inversiones en los sectores culturales, se reconocerá un mayor impulso a aquellos proyectos que sepan valorizar mejor la contribución de la cultura al desarrollo local y regional a través de la regeneración de las ciudades, el desarrollo de áreas degradadas, el incremento del empleo y del espíritu emprendedor en las empresas de los sectores culturales y creativos, y se dará vida a modelos de negocio innovadores.
Básicamente, lo que debe valorizarse es precisamente la capacidad de la cultura de incidir sobre el desarrollo económico y social a través de sus efectos positivos sobre los demás sectores. De ahí la indicación de desarrollar políticas destinadas a facilitar los vínculos intersectoriales y los efectos positivos de un sector sobre otro, de los que las acciones locales en el campo de las políticas culturales no podrán prescindir.
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Los datos recogidos a partir del examen del contexto nacional evidencian todavía, sin embargo, como, si bien las potencialidades del circuito bienes culturales-desarrollo y crecimiento económico del territorio ya se conocen por los principales actores del sistema, solo en unos pocos casos ello se ha traducido en la realización de proyectos culturales concretos7.
Esto refleja las ambigüedades de un sistema que ha dejado indefinidas una serie de problemáticas, y principalmente la de las relaciones entre los niveles de gobierno. Lo que sigue caracterizando las políticas de sector es, de hecho, la coexistencia de una multitud de sujetos que actúan en el contexto de las instituciones nacionales, sobre la base de mecanismos procedimentales para coordinar el ejercicio de sus respectivas competencias, de distinto peso y valor8. Ello debido a la ausencia de estructuras de conexión que permitan actuar según programas compartidos y objetivos preestablecidos.
Una laguna, esta última, que podría ser colmada por la decisión del legislador, dirigida en general a los servicios públicos locales y, por tanto, aplicable también a los culturales, de encomendar las funciones de organización de los servicios públicos locales en red de relevancia económica, de determinación de las cuotas de los usuarios, de adjudicación de la gestión y su control, así como de elección de la forma de gestión, "únicamente" a los "entes de gobierno de los ámbitos y áreas territoriales óptimos y homogéneos"9. Dirección, por otra parte, ya de algún modo impuesta por el proyecto de transformación del sistema regional y local de la Ley de 7 de abril de 2014, n.º 56 (llamada Ley del Río), que ha remitido a las regiones "la definición del peso y del papel a asignar a las provincias", y de los "ámbitos de organización del ejercicio asociado de las funciones municipales", en el marco de ordenación que el legislador delineará para los nuevos entes de área amplia10.
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Los instrumentos tradicionales parecen ser aún más inadecuados cuando se tiene en cuenta cómo el contexto en el que nos movemos requiere un replanteamiento del papel de los poderes públicos que, de acuerdo con las últimas tendencias en la materia, parece orientarse hacia el de coordinación, regulación y evaluación11, y hacia formas en las que a "una más avanzada devolución de los poderes de gestión a los niveles locales" sigue "una acentuación de las funciones estratégicas de dirección y coordinación del Estado"12. En una perspectiva como la que parece ya acogida también por el legislador regional y por las más recientes políticas de gobierno de los territorios, de desarrollo llamado "integrado", según la cual la importancia de los posibles objetos de las relaciones va más allá de las experiencias estrictamente sectoriales, y ello más aún en un momento caracterizado por una reducción progresiva de la intervención directa estatal, no puede prescindirse de la puesta a punto de reglas y procedimientos a los que referir tales instrumentos.
Y, en efecto, las que hasta hoy se han revelado como las best practices para el sector13 presuponen una fuerte acción de coordinación organizativa remitida a estructuras expresamente constituidas (fundaciones, consorcios, redes de entes locales) o a niveles de gobierno, en cualquier caso, de orden superior.
Lo que por una parte es una confirmación de la íntima conexión entre políticas culturales y desarrollo de los territorios14, por otra parte lo es también de la necesidad de que cualquier intervención en la materia refleje una programación unitaria, y ello todavía más si se consideran las variables de contexto y socioeconómicas que caracterizan a cada territorio, capaces de condicionar la incidencia de las políticas culturales sobre las demás políticas locales15. Este
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enfoque presupone una aclaración subyacente, es decir, aquella por la que la estructura jurídica y formal de los servicios públicos locales y, en consecuencia, la de los servicios culturales, se define por las decisiones tomadas a nivel central que responden a opciones políticas muy precisas.
Solo en los vacíos dejados por las anteriores indicaciones se evalúa la capacidad de los entes territoriales para identificar las opciones organizativas cuidadosas con las peculiaridades del territorio y, al mismo tiempo, capaces de hacer realidad eficaces sistemas de governance interinstitucional que puedan reducir la complejidad administrativa, y de utilizar de modo eficiente los recursos públicos disponibles, venciendo las últimas resistencias del sector público con respecto a las nuevas actividades relacionadas con el patrimonio cultural16.
Al examinar el tema es necesario, por tanto, tomar en consideración las soluciones elaboradas más capaces de conjugar tales perfiles, y en consecuencia de programar las políticas culturales junto a las otras políticas que tienen repercusiones en el territorio. Nos referimos a la experiencia de los "distritos culturales"17, que ha puesto en valor la cultura no solo por su capacidad de generar rendimiento, sino también por su potencial como "agente sinérgico" respecto a los demás sectores que constituyen el tejido socioeconómico del territorio, y a la de los sitios Unesco, gestionados según un modelo que se cruza con la organización socioeconómica de referencia18.
Fuera de estos casos, en realidad, el sistema todavía no ha sido capaz de desarrollar formas eficientes de organización, y ello porque el elemento principal de debilidad de los "otros" enfoques sigue infiriéndose de la incapacidad
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de muchos "actores" de tomar decisiones estratégicas de largo alcance, limitándose a proyectos individuales de carácter fragmentario.
En consecuencia, las estrategias y acciones para implementar políticas de desarrollo han sido, de hecho, remitidas a los entes locales, con la consiguiente pérdida de apoyo de un ente de nivel superior, sin embargo fundamental en un sistema multinivel, y en una perspectiva que debe colocar las exigencias de los territorios individuales en contextos más amplios, también vinculados a la necesidad de conocimiento y difusión del valor cultural de los bienes, a situar en el centro del proceso de desarrollo.
De ahí la necesidad de identificar un nivel de Administración al que traspasar...
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