Cuestiones relevantes de la ley
| Autor | Angel Ortega García |
III CUESTIONES RELEVANTES DE LA LEY
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LA FUNCIÓN PÚBLICA DEL URBANISMO Y LA INICIATIVA PRIVADA
El artículo 4.º de la Ley ha sufrido una profunda transformación en el Congreso, al modificar los principios en que se basaba el Proyecto de Ley.
El Proyecto se había apartado del criterio del artículo 4.o de la Ley de 1992 adoptando un criterio liberalizador, pero en el Congreso se vuelve a adoptar aquel criterio, lo que suscita perplejidad, y se añade un número 3, que aumenta esta perplejidad.
Entendemos que es importante examinar, en forma sucesiva, la formulación del Proyecto y la final resultante, para que se pueda reflexionar sobre el artículo como se merece.
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º El Proyecto de Ley
Al examinarlo aquí, y para evitar equívocos, se va a utilizar el tiempo pasado.
El artículo 4.2 de la Ley del Suelo de 1976 establecía el principio de subsidiariedad de la Administración, al referirse a la posibilidad de sustituir a la iniciativa privada.
Sin embargo, la doctrina, sobre todo a partir de la Constitución, ha defendido, en general, el principio de la actividad urbanística como función pública, rechazando la mera subsidiariedad, con base en los artículos 9.2 y 31 de la Constitución, y esta dirección ha plasmado en algunos preceptos, como el artículo 86.1 de la Ley de Bases del Régimen Local, que se refiere a la iniciativa pública de las Entidades Locales para el ejercicio de actividades económicas.
El legislador del Suelo de 1990-1992 fue claro en este punto, al establecer que la dirección y control de la gestión urbanística corresponde en todo caso a la Administración, artículo 4.1, que podrá encomendarla a la iniciativa privada, artículo 4.2, que se suscitará en la medida más amplia posible, artículo 4.3, siendo muy de tener en cuenta que en este último número desaparece el inciso «y la sustituirá» —a la iniciativa privada— de la Ley de 1976, ya que no cabe sustituir a quien no es titular por quien lo es.
El Proyecto pretendió modificar este claro criterio, pero lo hacía intentando mantener un equilibrio, ciertamente inestable.
El artículo 4.1, decía que a los entes públicos corresponde la dirección última del proceso urbanístico, sin perjuicio de respetar la iniciativa privada, pero el número 2 del artículo recogía el propio número del artículo 4 de la Ley de 1976, en su inciso inicial, en que se habla, además de suscitar la iniciativa privada, de que la gestión pública «la sustituirá», de donde resultaba una doble afirmación: 1.a) A los entes públicos corresponde la dirección del proceso normativo. 2.a) La gestión pública sustituirá a la iniciativa privada en la gestión.
Esto parecía responder a la distinción entre la dirección y la gestión, es decir, la actuación material, que sí se encomienda a los propietarios.
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º El texto de la Ley
El número 1 del artículo sustituye el papel de los entes públicos en el proceso urbanizador que de tener, simplemente, la dirección última, pasan a tener la dirección en todo caso.
Con esto, se asume el mismo criterio que señalaba el artículo 4.1 de la Ley de 1992, que había sido combatido por el P.P. en la discusión parlamentaria y que ahora se defiende por el propio Partido, ya que su introducción se debe a la Enmienda número 195 del mismo, diciendo que constituye una mejora técnica para dejar claro el papel director de los entes públicos en el proceso urbanizador.
En el número 2 se suprime la subsidiariedad de la gestión pública, que se limita ahora a suscitar la participación privada, siendo así que, en forma previa, se refiere a la acción urbanizadora pública, y a las políticas de suelo, lo que pone de relieve que la gestión pública se sirve tanto de su acción urbanizadora, como de las políticas de suelo en general.
El número 3 contempla para estos casos de actuación pública, la participación de la iniciativa privada, lo cual viene a ser una repetición del inciso final del número anterior, pero con la novedad de que esta participación privada se puede producir sin que se ostente la propiedad del suelo.
Para interpretar este punto, hay que tener en cuenta que la participación privada, incluso de no propietarios, la refiere la Ley al marco de la legislación urbanística, con lo que es posible que esté pensando en la legislación valenciana.
La Ley de Valencia 6/1994, de 15 de noviembre, regula en su artículo 29 los Programas para el desarrollo de actuaciones integradas y dentro de ellos la adjudicación de su ejecución a no propietarios por medio de convenio, pudiendo cederse la concesión a un tercero y produciéndose el efecto fundamental de que los propietarios que no se incorporan a esta gestión del concesionario son expropiados por valor inicial o el que corresponda al suelo urbanizable no programado, pero como la intervención ajena urbanizadora surge una vez aprobada la ordenación pormenorizada y su programa, número 1 A) y B) del artículo, esta valoración choca con la establecida e impuesta por la Ley de 1998, que al suelo urbanizable de desarrollo inmediato —y por tanto al ordenado— le atribuye la valoración que establece el artículo 27.2, cuando no se hubiese fijado en forma definitiva el justiprecio en vía administrativa, Disposición transitoria 5.a
Así queda seriamente afectada la Ley valenciana, pues al no ser ya invocable su peculiar valoración expropiatoria, viene a ser una expropiación por concesionario, que se recoge en el artículo 114.2 de la Ley del Suelo de 1976 y artículos 211 y 212 del Reglamento de Gestión y que da lugar a una expropiación urbanística con beneficiario, de acuerdo con el artículo 214 de la Ley del Suelo de 1992, que sigue vigente, con la diferencia de que en Valencia los propietarios pueden adherirse a la gestión.
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DOS DIFERENCIAS IMPORTANTES CON LA LEY PRECEDENTE: DESAPARECE LA ADQUISICÓN GRADUAL DE FACULTADES Y LA DISTINCIÓN ENTRE GRANDES Y PEQUEÑOS MUNICIPIOS
La adquisición gradual y sucesiva de facultades urbanísticas, que subsiste después de la Sentencia del Tribunal Constitucional en los artículos 20.2 y 23, y en los artículos referentes a valoraciones, fue criticada por el Partido Popular en el trámite parlamentario de la Ley 8/90 y ha sido suprimida, a todos los efectos, en el nuevo texto legal, que atribuye derechos de contenido urbanístico a los propietarios de suelo urbano y de suelo urbanizable por el mero hecho de serlo.
La distinción entre grandes y pequeños municipios fue dejada sin efecto por la Sentencia, al declarar nulos la Disposición adicional primera, el artículo 27.4 y la Disposición transitoria primera, 2 de la Ley de 1992, y ha desaparecido en la Ley que se comenta, al desaparecer las causas de la distinción, que eran las áreas de reparto, los aprovechamientos tipo, el aprovechamiento susceptible de apropiación y la aplicación o no de la expropiación por incumplimiento, todo ello según la población, por lo que la nueva Ley no hace distinción alguna.
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LAS DOS CLASES DE SUELO URBANO
La distinción legal entre el suelo urbano consolidado o no por la urbanización, con la diferente atribución de deberes urbanísticos, supone una subdivisión del suelo urbano que plantea dudas de constitucionalidad, a la vista del Fundamento Jurídico 15 a) y b) de la Sentencia del Constitucional, que admite la división en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, pero no la asimilación del suelo apto para urbanizar al urbanizable programado.
No seré yo el que empiece otra vez a echar leña al fuego y, con este propósito, pueden señalarse dos argumentos del Fundamento Jurídico en favor de la constitucionalidad de la distinción:
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º Se trata de conceptos instrumentales al servicio de las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana, epígrafe a).
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º El legislador estatal puede determinar la aplicación de ciertos criterios de valoración según el estado en que se encuentre el proceso de urbanización, epígrafe b), y el artículo 28 de la nueva Ley distingue a efectos valorativos ambas clases de suelo urbano.
Esto supuesto, la distinción que hace la Ley, en el artículo 14, entre suelo urbano consolidado o no por la urbanización, es fundamental para aplicar sólo el deber de convertir el terreno en solar o para exigir de su propietario el cumplimiento de todos los deberes urbanísticos, análogos a los que corresponden al suelo urbanizable, excepto en cuanto a la conexión con los sistemas generales exteriores.
El artículo 65 de la Ley del Suelo de Galicia, de 24 de marzo de 1997, distingue el suelo consolidado y no consolidado por el hecho de no requerir o ser necesario un proceso de ejecución integral del planeamiento.
El concepto de este suelo en la nueva Ley se deduce de los artículos 8 a) y 14.1.
El primero de estos artículos contrapone el suelo urbano ya transformado, por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, con el suelo consolidado por la edificación.
Esta tenencia actual de los servicios urbanísticos se confirma por el artículo 14.1, que contempla en el suelo consolidado por la urbanización la posibilidad de que el terreno sea ya solar o al menos, se convierta en solar completando la urbanización necesaria para que los terrenos alcancen tal condición, en términos del artículo 82 de la Ley del Suelo de 1976, que estén urbanizados conforme a las normas establecidas por el planeamiento o, en su defecto, que cuenten con pavimentación de calzada, encintado de aceras, alineaciones y rasantes.
En definitiva, la ejecución del planeamiento que dota de urbanización a los terrenos da lugar al suelo urbano consolidado, artículo 8 a), inciso inicial, y b).
Una advertencia final importante es que el suelo urbano consolidado puede dejar de tener este carácter si el planeamiento decide aplicarle una reforma, renovación o mejora urbana, y a ello se refiere el artículo 28.2, entre el número 1, referente al suelo no consolidado y el número 3, relativo al consolidado, con un efecto favorable para la propiedad en cuanto al aprovechamiento valorable: el derivado de la previa...
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