Sentencia número 97/1990, de 24 de mayo, del pleno del tribunal constitucional, en las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas números 651/1985 y 1314/1987, en Relacion con la Disposición adicional segunda, apartado a) del Real Decreto-Ley 3/1983, de 20 de abril, de incremento de haberes activos y pasivos de Funcionarios Civiles del...

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tom?s y Valiente, Presidente, don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando Garc?a-Mon y Gonz?lez-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio D?az Eimil, don Miguel Rodr?guez-Pi?ero y Bravo-Ferrer, don Jes?s Leguina Villa, don Luis L?pez Guerra y don Vicente Gimeno Sendra, Magistrados, ha pronunciado,

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En las cuestiones de inconstitucionalidad n?m. 651/1985, planteada por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, por Auto de 3 de julio de 1985 y la n?m. 1.314/1987, planteada por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la misma Audiencia Territorial, por Auto de 29 de septiembre de 1987, sobre posible inconstitucionalidad de la Disposici?n adicional segunda, apartado a), del Real Decreto-ley 3/1983, de 20 de abril, y de la Disposici?n adicional segunda de la Ley 9/1983, de 13 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 1983, por contradicci?n con los arts. 9.3 y 50 C.E. Han sido partes, el Senado, el Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado, y Ponente, el Magistrado, don Miguel Rodr?guez-Pi?ero y Bravo-Ferrer, quien expresa el parecer del Tribunal.

1. Antecedentes

   1. El d?a 10 de julio de 1985 tiene entrada en este Tribunal Auto de la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia de 3 de julio anterior por el que se plantea cuesti?n de inconstitucionalidad sobre la Disposici?n adicional segunda, apartado a), del Real Decreto-ley 3/1983, de 20 de abril, y la Disposici?n adicional segunda de la Ley 9/1983, de 13 de julio, de Presupuestos Generales del Estado, por posible vulneraci?n de los arts. 9.3 y 50 C.E. Fue registrada con el n?m. 651/1985.

      En el Auto se recuerda que el art. 13.4 de la Ley 11/1960, de 11 de mayo, hab?a establecido que, en relaci?n con las pensiones de jubilaci?n, ?la base para la determinaci?n de la cuota ?ntegra ser? igual al importe de los sueldos consolidados, m?s una sexta parte de los mismos en concepto de pagas extraordinarias?, que el art. 98.3 de los vigentes estatutos de la Mutualidad Nacional de Previsi?n de la Administraci?n Local (MUNPAL), de 9 de diciembre de 1975 establece que el sueldo consolidado estar? integrado por el sueldo inicial, m?s trienios y pagas extraordinarias y que el art. 41.1, de los mismos estatutos determina que servir? de haber regulador para todas las prestaciones b?sicas y sus mejoras la suma del sueldo, trienios efectivos completados y pagas extraordinarias, o en su caso, las cantidades que hayan servido de base de cotizaci?n a la MUNPAL.

      La Disposici?n adicional segunda del Real Decreto-ley 3/1983, de 20 de abril, establece, en su apartado a), que la base de cotizaci?n estar? constituida por el sueldo, grado, trienios y pagas extraordinarias, y, en su apartado b), que el haber regulador determinante de las prestaciones se formar? con la suma de tales conceptos retributivos, dividiendo por catorce a efectos de determinar la cuant?a mensual de las prestaciones. Ello supone excluir de la base de cotizaci?n y del haber regulador la sexta parte por la que se hab?a venido cotizando a la MUNPAL desde 1960, e impedir seguir cotizando a esa Mutualidad por esa sexta parte hasta el momento de la jubilaci?n, por lo que dicha sexta parte deja de ser incluida en el correspondiente haber regulador. La Disposici?n adicional segunda de la Ley 9/1983, de 13 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 1983, ha reproducido literalmente la Disposici?n adicional segunda del Real Decreto-ley 43/1983, de 20 de abril, siendo la constitucionalidad de esas normas una cuesti?n decisiva en orden a la resoluci?n del correspondiente recurso contencioso-administrativo.

      Entiende la Sala que ambas Disposiciones adicionales segundas han roto la situaci?n estatutaria en la que se encontraba el funcionario recurrente quien hab?a consolidado un derecho, por el abono de sus cotizaciones obligatorias en virtud de ley, a que tales cotizaciones tuvieran un efecto reflejo en el haber regulador de la correspondiente prestaci?n de jubilaci?n. Ello puede constituir una vulneraci?n del art. 9.3 C.E. garante de la irretroactividad de las disposiciones sancionatorias no favorables y restrictivas de derechos y la prohibici?n de arbitrariedad de los poderes p?blicos, produci?ndose adem?s un enriquecimiento injusto, ya que como establece el art. 50 C.E., las pensiones han de ser adecuadas y esa adecuaci?n, entre otras circunstancias, ha de serlo a las cotizaciones efectivamente realizadas.

   2. Por providencia de 17 de julio de 1985, la Secci?n Tercera del Pleno de ese Tribunal acord? tener por recibidas las actuaciones y admitir a tr?mite la cuesti?n planteada, dando traslado de la misma al Congreso de los Diputados y al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado para que en el plazo de quince d?as, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que considerasen pertinentes. Acord? igualmente publicar la incoaci?n de la cuesti?n en el ?Bolet?n Oficial del Estado?. Los d?as 12 y 26 de septiembre se recibieron escritos de los Presidentes del Senado y del Congreso de los Diputados, respectivamente, acusando recibo de la notificaci?n y ofreciendo la colaboraci?n de las C?maras, y person?ndose el primero en el proceso. El d?a 18 de septiembre de 1985, se recibieron las alegaciones del Fiscal General del Estado y del Abogado del Estado.

   3. El Fiscal General del Estado entiende que existe un defecto formal en el planteamiento de la cuesti?n el no constar la notificaci?n al Ministerio Fiscal del Auto por el cual se acuerda o?r a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la conveniencia de plantear la cuesti?n, no figurando en las actuaciones enviadas por la Sala el preceptivo informe previo del Ministerio Fiscal.

      Por lo que hace a la cuesti?n de inconstitucionalidad, aparte de destacar la transcedencia del problema, se se?ala la peculiaridad de la regulaci?n de los derechos pasivos para los funcionarios de la Administraci?n Local y el papel de la MUNPAL, en la que, desde la Ley de 12 de mayo de 1960, y para fijaci?n de las cuotas de cotizaci?n se tomaban en consideraci?n los sueldos consolidados ?m?s una sexta parte de los mismos en concepto de pagas extraordinarias?, mecanismo que daba lugar a que en los meses de julio y diciembre la aportaci?n fuera doble, y consiguientemente la prestaci?n por jubilaci?n se determinara sobre el sueldo regulador que resultaba integrado por las cuotas correspondientes a catorce mensualidades m?s catorce sextas partes. Por este sistema hab?a cotizado el recurrente en el procedimiento contencioso-administrativo hasta el momento en que solicita su jubilaci?n. Por otro lado, la jurisprudencia del Tribunal Supremo hab?a rechazado y declarado no conforme a Derecho determinadas disposiciones anteriores a primeros de enero de 1983, as? como resoluciones de la MUNPAL contrarias a ese sistema de cotizaci?n-prestaci?n de los Funcionarios de Administraci?n Local. El Real Decreto-ley 3/1983, de 20 de abril, en su Disposici?n adicional segunda es de car?cter regresivo en cuanto aminora las bases de las prestaciones de jubilaci?n y en cuanto a su entrada en vigor se publica en el ?Bolet?n Oficial del Estado? de 23 de abril y en la Disposici?n final establece que ?entrar? en vigor al d?a siguiente de su publicaci?n en el "Bolet?n Oficial del Estado", y tendr? efectos econ?micos desde el 1 de enero de 1983, manteniendo su vigencia hasta la entrada en vigor de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1983?. Es decir, sus efectos econ?micos son retroactivos al cubrir situaciones ya producidas con anterioridad a su propia vigencia, si ello no es obst?culo en cuanto a lo que repercute en mejoras salariales, sin embargo en cuanto reductor de derechos ostentados por situaciones anteriores o que deb?an reconocerse con anterioridad, incide en la interdicci?n contenida en el art. 9.3 C.E. sin que a ello sea ?bice el que se salvaran los derechos que corresponder?an al 31 de diciembre de 1982, incrementados en un 12,5 por 100, puesto que la base reguladora suprime aquella sexta parte adicional, en concepto de pagas extraordinarias, con el resultado efectivo de una fijaci?n real inferor a la que resultar?a de seguir los m?dulos anteriores a la determinaci?n de la base reguladora.

      De cara al futuro en cuanto a quienes hasta el primero de enero de 1983 hab?an tributado por esa sexta parte m?s para incrementar la pensi?n en concepto de pagas extraordinarias, ven perdidas la aportaci?n, de una parte, por no aplicarse al destino predeterminado y de otra, por no ser reintegrada, pues nos encontramos con una cotizaci?n predeterminada a un fin que ahora se suprime pero sin recibir compensaci?n por otra v?a. En el supuesto concreto que est? en la base del proceso contencioso-administrativo, el interesado ser? afectado por la nueva normativa simplemente porque ni la Administraci?n municipal, ni la MUNPAL, resolvieron en su momento, sino con evidente retraso, el expediente de jubilaci?n, al no contenerse, por otra parte, en el Real Decreto-ley, normas transitorias suficientes para dar cobertura a supuestos en el curso de producci?n. Puede con ello afirmarse que se incide en el defecto que de forma indirecta se?al? la STC 87/1981.

      Como la Ley 9/1983, de 13 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para?1983, no hace m?s que reproducir en esencia e incluso en parte de forma literal, el contenido del Real Decreto-ley, las consideraciones anteriores son de evidente traslado a esa norma.

      El hecho de que en ciertos aspectos las normas debatidas puedan ser tachadas de inconstitucionales no quiere decir que lo, sean de forma absoluta, por lo que en el supuesto de proclamarse la inconstitucionalidad quedar?a ello limitado a los casos en que por carencia de un marco de normas transitorias adecuado, se opera una retroactividad en perjuicio de ?derechos individuales?, sin que, al propio tiempo, pueda entrarse en el curso de un proceso constitucional al pronunciamiento acerca del alcance y repercusi?n que el pago de cuotas concretas con un destino tambi?n concreto, incumplido este fin o destino suponga cual ser?a, como se apunta y pretende a trav?s de la demanda, la devoluci?n de tales cuotas.

      El Fiscal General del Estado interesa de que se dicte Sentencia o declarando mal planteada la presente cuesti?n al no haber sido o?do el Ministerio Fiscal, o subsanado tal defecto, declarar la inconstitucionalidad de los preceptos y normas objeto del proceso, si bien con el alcance y l?mite destacado en los precedentes fundamentos.

   4. El Abogado del Estado en su escrito de alegaciones sostiene que la presente cuesti?n se contrae a la discusi?n constitucional sobre la eventual disminuci?n de los derechos pasivos ?de la misma naturaleza que los dimanantes de la Seguridad Social?que resulta de las disposiciones legales cuestionadas, con presunta violaci?n de los arts. 9.3 y 50 C.E., siendo la argumentaci?n similar a la empleada en otros recursos de inconstitucionalidad sobre la presunta existencia de derechos adquiridos, frente a lo que debe salirse al paso con la doctrina del Tribunal Constitucional sentada en las SSTC 27/1981 y 6/1983. Seg?n el Abogado del Estado, en materia de prestaciones de la Seguridad Social no existen derechos adquiridos m?s que sobre las prestaciones efectivamente percibidas o devengadas, sin que por tanto, recaiga sobre ellas ninguna retroactividad vedada por la Constituci?n, retroactividad que tampoco existe en este caso, al tratarse de una regulaci?n que contempla las prestaciones que a partir de ahora mensualmente se devenguen. El problema debe referirse exclusivamente a las prestaciones ya causadas puesto que en las no causadas en modo alguno puede hablarse de derechos adquiridos sino s?lo de expectativas fuera del ?mbito de la protecci?n constitucional de la retroactividad.

      Adem?s debe tenerse en cuenta que el r?gimen de prestaciones de la Seguridad Social no es en modo alguno una prestaci?n contractual, sino un r?gimen legal que puede ser modificado en cualquier momento por el legislador sin que existan aqu?, por tanto, derechos adquiridos, teniendo adem?s en cuenta las finalidades fiscales que cumple la financiaci?n de la Seguridad Social. Este r?gimen legal supone que no existan m?s derechos que los que en cada momento deriven del ordenamiento jur?dico que cuenta con dos l?mites constitucionales, el de la suficiencia de las prestaciones (art.41) y el del principio de igualdad (art.14), principio de igualdad que trata de establecerse precisamente mediante esta disposici?n y nadie ha puesto en duda que el nivel de prestaciones que se garantiza sea insuficiente para las situaciones de necesidad. Se solicita la declaraci?n de constitucionalidad de los preceptos cuestionados.

   5. El d?a 14 de octubre de 1987 tuvo entrada en este Tribunal, Auto de la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, de 21 de septiembre de 1987, por el que se plantea cuesti?n de inconstitucionalidad acerca de la Disposici?n adicional segunda del Real Decreto-ley 3/1983, de 20 de abril, apartado a), y de la Disposici?n adicional segunda, de la Ley 9/1983, de 3 de julio, por posible vulneraci?n de los arts. 9.3 y 50 C.E. Fue registrada con el n?m. 1.314/1987.

      En el Auto se analizan las disposiciones cuestionadas y se sostiene que las mismas rompen la situaci?n estatutaria en que se encontraba el funcionario recurrente que, con sus cotizaciones obligatorias en virtud de Ley, hab?a consolidado un derecho a que las mismas tuvieran un exacto reflejo en el haber regulador de las correspondientes prestaciones, por lo que aquellas disposiciones legales pudieran vulnerar el art. 9.3 C.E. al no respetarse la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas y la interdicci?n de arbitrariedad de los poderes p?blicos, se produce, adem?s, un enriquecimiento injusto, ya que como establece, adem?s, el art. 50 C.E., las pensiones deber?n ser adecuadas y esa adecuaci?n ha de serlo, entre otras circunstancias, a las cotizaciones efectivamente realizadas.

   6. Por providencia de 26 de octubre de 1987, la Secci?n acord? admitir a tr?mite la cuesti?n, dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado, para que puedan personarse en el procedimiento y formular alegaciones y publicar la incoaci?n de la cuesti?n en el ?Bolet?n Oficial del Estado? para general conocimiento.

      El Congreso no se persona en el procedimiento pero pone a disposici?n del Tribunal las actuaciones de la C?mara que pueda precisar. El Senado se persona en el procedimiento y ofrece su colaboraci?n a los efectos del art. 88.1 LOTC sin formular alegaciones.

   7. El Ministerio Fiscal, en su escrito de alegaciones, afirma la conveniencia de acumular la presente cuesti?n con la n?m. 651/85.

      Sostiene, a continuaci?n, que las dos disposiciones adicionales cuestionadas son de id?ntico contenido y que de ellas se desprende que la base de cotizaci?n en la MUNPAL estar? constituida por la suma del sueldo, grado, trienios y pagas extraordinarias, establecidas por la Administraci?n Civil del Estado, unificando el trato entre los funcionarios de la Administraci?n Civil del Estado y los de la Administraci?n Local, y desapareciendo la cotizaci?n de una sexta parte m?s establecida en su momento por las normas aplicables a la citada Mutualidad. El sueldo regulador determinante de las pensiones quedaba enmarcado en un mismo contexto, si bien se tomaba como punto de partida para fijar las pensiones una base reguladora que nunca podr?a ser inferior a la vigente en 1982 (por lo tanto contemplada la repercusi?n de aquella parte m?s) incrementada en un 12,5 por 100. A partir de 1983 no se cotizaba por la citada sexta parte pero s? se contemplaba de facto las cotizaciones por la misma en fecha anterior al 1 de enero de 1983, desde el momento en que las pensiones part?an de aquellas que se produc?an o se hubieran producido sobre su base, con el incremento del 12,5 por 100 se?alado. Lo que supone que quien se jubil? despu?s del 1 de enero de 1983, no habr?a cotizado por tal porci?n, pero tendr?a pensi?n igual que se hubiera jubilado en 1982, por ser siempre la m?nima a respetar, incrementada para aquel ejercicio econ?mico en el 12,5 por 100. Se habr?a variado el sistema pero sin que ello supusiese un concreto perjuicio econ?mico.

      Pasa a examinar si las disposiciones cuestionadas desconocen las exigencias del art. 9.3 C.E. desde el plano de la interdicci?n de la irretroactividad y de la arbitrariedad de los poderes p?blicos, tras hacer un an?lisis minucioso de varias decisiones del Tribunal Constitucional sobre el alcance del art. 9.3 C.E., llega a la conclusi?n de que del contexto de esas decisiones es posible deducir que la interpretaci?n del principio de irretroactividad ha de ser estricta y, al mismo tiempo, no llegar a una identificaci?n con inmovilismo jur?dico, si las circunstancias, incluso las de ?ndole econ?mica, debida y razonadamente tratadas postulan una innovaci?n en las situaciones jur?dicas ponderando, por otra parte, de manera tambi?n razonable, la tensi?n o contrapeso entre derechos de los particulares e inter?s general al que trascienden los efectos de aqu?llas.

      En relaci?n con el art. 50 C.E., el Fiscal General del Estado sostiene que en modo alguno puede aceptarse que el car?cter de pensiones adecuadas pueda buscar la adecuaci?n en orden a la cotizaci?n efectivamente realizada, haciendo referencia al concepto de pensi?n adecuada recogido en la STC 134/1987, de 21 de julio, as? como la doctrina sentada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su Sentencia de 29 de septiembre de 1987. Al legislador corresponde proveer el mandato constitucional, pero la t?cnica a seguir, la determinaci?n de la oportunidad y la afectaci?n al ordenamiento vigente en cada materia pertenece al ?mbito de decisi?n del legislativo, siempre que no se incida en arbitrariedad. Interesa se dicte Sentencia desestimando la cuesti?n.

   8. El Abogado del Estado hace un an?lisis de la jurisprudencia constitucional en relaci?n con el art. 9.3, la prohibici?n constitucional de retroactividad y la relevancia del concepto de derechos adquiridos, sosteniendo que en las prestaciones de Seguridad Social s?lo existen derechos adquiridos sobre las prestaciones efectivamente percibidas o devengadas, y no puede hablarse de derechos adquiridos a obtener un determinado r?gimen de prestaci?n, ni existe retroactividad en las normas cuestionadas, al referirse la norma al r?gimen futuro, recayendo sobre relaciones jur?dicas que no han terminado de producirse en el tiempo. En las prestaciones no causadas s?lo cabe hablar de expectativas, sin que el r?gimen de prestaciones de Seguridad Social sea contractual, sino un r?gimen legal sometido a modificaciones por parte legislativa, de modo que no existen m?s derechos de los que en cada momento deriven del ordenamiento jur?dico, que ha de respetar el princiio de igualdad, y el derecho reconocido en el art. 41. C.E., doctrina que ha sido confirmada por la STC 65/1987, que aplicada al presente caso permite reconocer la constitucionalidad de los preceptos cuestionados.

   9. Por providencia de 22 de mayo de 1990, se se?al? para deliberaci?n y fallo de las presentes cuestiones el d?a 24 de mayo siguiente.

2. Fundamentos jur?dicos

   1. El Fiscal General del Estado denuncia en la cuesti?n 651/85 un defecto formal, el de la falta del informe preceptivo previo del Ministerio Fiscal sobre la conveniencia de plantear la cuesti?n. Es cierto que en las actuaciones enviadas por la Sala no consta el preceptivo informe previo del Ministerio Fiscal, pero del examen de las actuaciones se deduce tambi?n que, por Auto de 17 de mayo de 1985, la Sala dispuso que se oyera a las partes y al Ministerio Fiscal, por el plazo com?n de diez d?as, acerca de la pertinencia de plantear cuesti?n de inconstitucionalidad de la disposici?n adicional segunda de la Ley 9/1983. Dicha resoluci?n fue notificada al d?a siguiente al Ministerio Fiscal, al que tambi?n se notific? una providencia posterior que concedi? un nuevo plazo al Abogado del Estado para la formulaci?n de alegaciones al respecto. De todo ello se deduce que puede entenderse cumplido por la Sala el tr?mite preceptivo de audiencia del Ministerio Fiscal sin que sea relevante, a efectos de convertirse en un obst?culo procesal para el planteamiento de la cuesti?n, el que, por las razones que sea, el Ministerio Fiscal no hubiera cumplimentado ese tr?mite de audiencia formulando las correspondientes alegaciones.

      Ha de rechazarse en consecuencia el motivo de inadmisi?n formulado por el Fiscal General del Estado en la cuesti?n 651/85.

   2. Antes de entrar en el an?lisis de fondo es conveniente recordar, y as? lo hacen tambi?n los autos proponentes de las cuestiones, la evoluci?n de la normativa legal al respecto.

      La Mutualidad Nacional de Previsi?n de Administraci?n Local (en adelante MUNPAL) fue creada por la Ley 11/1960, de 12 de mayo, para unificar la diversidad de normas reguladoras de los derechos pasivos de los funcionarios locales. En el art. 13.4 de dicha Ley se establec?a que la base para determinar la cuota ?ntegra de cotizaci?n ser?a igual al importe de los sueldos consolidados, m?s una sexta parte de los mismos en concepto de pagas extraordinarias, base de cotizaci?n que a su vez serv?a para fijar el haber regulador para la determinaci?n de todas las prestaciones b?sicas y de sus mejoras (art. 41.1 de los Estatutos de la MUNPAL, aprobados por Orden de 1965).

      El Real Decreto-ley 3/1983, de 20 de abril, tiene por objeto el incremento provisional de haberes activos y pasivos de los funcionarios p?blicas en espera de la aprobaci?n de los Presupuestos Generales del Estado para 1983. Su Disposici?n adicional segunda establece una nueva base de cotizaci?n anual para la MUNPAL ?y, consiguientemente, una nueva base reguladora o haber regulador? ?constituida por la suma del sueldo, grado, trienios y pagas extraordinarias en la cuant?a establecida para la Administraci?n Civil del Estado?. Seg?n la Disposici?n final de este Real Decreto-ley, el mismo entrar? en vigor al d?a siguiente de su publicaci?n ?y tendr? efectos econ?micos desde el d?a 1 de enero de 1983?, manteniendo su vigencia hasta la entrada en vigor de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1983.

      La disposici?n adicional segunda de la Ley 9/1983, de 13 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 1983, ha reproducido el contenido de la disposici?n adicional segunda del Real Decreto-ley 3/1983.

      En ambas Disposiciones adicionales se establece tambi?n que con efectos de 1 de enero de 1983 la base reguladora o haber regulador correspondiente ?no podr? ser inferior a la que hubiera correspondido al ejercicio de 1982, calculado conforme a las reglas y cuant?as de sueldo, trienios, grados y pagas extraordinarias vigentes en dicho ejercicio, incrementadas en un 12,5 por 100?.

      En virtud de las Disposiciones adicionales cuestionadas, a partir del 1 de enero de?1983 se dejar? de cotizar y tambi?n de tomar en consideraci?n para el c?lculo del haber regulador de las correspondientes prestaciones la sexta parte del sueldo consolidado por el que se hab?a venido cotizando hasta ese momento, conforme a lo previsto en el art. 13.4 de la Ley 11/1960. Las Salas Primera y Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, consideran que esa reducci?n de la base de cotizaci?n y del correspondiente haber regulador que establecen las Disposiciones adicionales segundas del Real Decreto-ley 3/1983 y de la Ley 9/1983, de Presupuestos Generales del Estado para 1983, es contraria a la interdicci?n de arbitrariedad y a la garant?a de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales del art. 9.3 C.E., ya que suponen una restricci?n de derechos con efecto retroactivo que conculca los derechos adquiridos de los funcionarios locales a que las cotizaciones efectuadas con anterioridad a la nueva Ley tengan un exacto reflejo en el haber regulador de las correspondientes prestaciones, sin haber previsto adem?s la devoluci?n de esas previas cuotas adicionales, carentes ahora de efecto alguno. Los preceptos legales cuestionados contradecir?an as? tambi?n el art. 50 C.E., que exige la adecuaci?n de las pensiones a las cotizaciones efectivamente realizadas.

      La invocaci?n de la interdicci?n de la arbitrariedad del art. 9.3 C.E. y la del art. 50 C.E., parece referirse al contenido de las normas legales cuestionadas, mientras que la alegaci?n de la prohibici?n de irretroactividad cuestiona la eficacia en el tiempo de las mismas; por ello resulta conveniente distinguir una y otra alegaci?n de inconstitucionalidad.

   3. Las Disposiciones legales aqu? impugnadas persiguen un mismo objetivo de homogeneizaci?n de la protecci?n social de la funci?n p?blica local con la de los funcionarios p?blicos del Estado, en un marco adem?s, lo que no resulta irrelevante, de saneamiento financiero de las entidades gestoras con vistas a garantizar su solidez en el futuro. Se insertan as? dentro de una l?nea precedente de reformas normativas que han tratado de homogeneizar y equiparar, las retribuciones y las pensiones de los funcionarios de la Administraci?n Local a las del Estado, homologaci?n que ha supuesto en muchos aspectos un beneficio material efectivo para los funcionarios locales. Este proceso de acercamiento que en materia retributiva hab?a previsto la Disposici?n final del Real Decreto-ley 22/1977, de 30 de marzo, se intent? llevar a cabo en materia de haberes pasivos por una normativa de car?cter reglamentario (art. 9.1, O.M. de 15 de junio de 1978 y art. 8.2 del Real Decreto 2/1964, de 13 de febrero) que el Tribunal Supremo (Sentencias de 28 de enero de 1981) anul? por estimar no exist?a habilitaci?n legal suficiente para alterar lo dispuesto en la Ley de 12 de mayo de 1960.

      Esta misma l?nea ha sido seguida con posterioridad a las Disposiciones cuestionadas por otras normas como la Disposici?n Final Segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del r?gimen local, que establece que los funcionarios p?blicos de la Administraci?n Local tendr?n la misma protecci?n social, en extensi?n e intensidad que la que se dispense a los funcionarios p?blicos de la Administraci?n del Estado y estar? integrada en el sistema de Seguridad Social. En cumplimiento de este mandato, la Disposici?n adicional del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, da una nueva redacci?n a la Ley 11/1960, de 12 de mayo y, en concreto, a su art. 13.1 que establece que los tipos de cotizaci?n y las bases sobre las que recaigan ?stos se determinar? por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Administraci?n Territorial.

      De todo lo anterior se deduce que las Disposiciones cuestionadas responden a un prop?sito leg?timo de evitar desigualdades preexistentes, en muchos casos en perjuicio de los funcionarios locales, y de asegurar una equiparaci?n de trato en la protecci?n social entre todos los funcionarios p?blicos. Ello excluye cualquier tacha de arbitrariedad de las mismas, las cuales, en consecuencia, no desconocen la interdicci?n de arbitrariedad del art. 9.3 C.E.

      Igualmente las Disposiciones cuestionadas tampoco contrar?an el mandato constitucional del art. 50 C.E., del car?cter adecuado de las pensiones. A este precepto no se le puede dar el alcance que pretenden las Salas cuestionantes de que imponga y asegure una correspondencia exacta entre las cotizaciones y las pensiones, al margen de que los preceptos cuestionados no excluyen en el presente caso que el c?lculo de la pensi?n no se realice sobre la cuant?a de la base de cotizaci?n existente en el momento, cuant?a que, por lo dem?s, ser? normalmente superior a cotizaciones anteriores efectuadas aun teniendo en cuenta la sexta parte cuya supresi?n ahora se cuestiona. En todo caso ha de recordarse que, como hemos dicho en la STC 134/1987 (fundamento jur?dico 5.?) el concepto de ?pensi?n adecuada? del art. 50 C.E. ?no puede considerarse aisladamente, atendiendo a cada pensi?n singular, sino que debe tener en cuenta el sistema de pensiones en su conjunto, sin que pueda prescindirse de las circunstancias sociales y econ?micas de cada momento y sin que quepa olvidar que se trata de administrar medios econ?micos limitados para un gran n?mero de necesidades sociales?, medios econ?micos que adem?s, en el caso de la MUNPAL, en su mayor parte son de origen p?blico.

      De este modo ha de considerarse que al establecer unas nuevas bases de cotizaci?n, que tienen reflejo tambi?n en el c?lculo de las prestaciones, equiparadas adem?s a las de los dem?s funcionarios p?blicos, el legislador no ha rebasado ?el ?mbito de las funciones que le corresponden en la apreciaci?n de aquellas circunstancias socio-econ?micas que condicionan la adecuaci?n y actualizaci?n del sistema de pensiones? (STC 134/1987, fundamento jur?dico 5.?). Por consiguiente, las Disposiciones adicionales segundas del Real Decreto-ley 3/1983, y de la Ley 9/1983, no infringen el art. 50 C.E.

   4. Nos corresponde examinar ahora el efecto en el tiempo de estas Disposiciones adicionales. Los Autos proponentes consideran inconstitucional que aquellos que han venido cotizando por unas pagas extraordinarias adicionales puedan ahora, y por haberse modificado la base de cotizaci?n, perder los derechos correspondientes a esas pagas adicionales, entendiendo que ello ser?a contrario a la garant?a constitucional de la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, del art. 9.2 C.E.

      Antes de entrar en el an?lisis de esta alegaci?n conviene recordar la doctrina de este Tribunal sobre el alcance del art. 9.3 C.E., en relaci?n con los cambios normativos en materia de r?gimen jur?dico y prestaciones de la Seguridad Social.

      Por de pronto en los Autos proponentes de las cuestiones se parte de una noci?n sinalagm?tica individualizada de la relaci?n cotizaci?n-prestaci?n que es incorrecta. Aun movi?ndose en una perspectiva contractual, olvida al respecto el car?cter aleatorio de la relaci?n asegurativa, y la funci?n de reparto y asunci?n colectiva de riesgo propia de la estructura mutualista. Las cotizaciones adicionales anteriores habr?an cumplido ya, desde una perspectiva estrictamente contractual, su funci?n de cobertura y de asunci?n colectiva de riesgos (en concreto el de invalidez que es el que est? en la base de las cuestiones). Adem?s el sinalagma ser?a exigible en relaci?n con la cuant?a efectiva de las cotizaciones efectuadas, y no sobre el modo de c?lculo de la base para el futuro, sin incluir tampoco el beneficio de revisi?n de las prestaciones que para las pensiones p?blicas prev? el art. 50 C.E.

      En todo caso ese planteamiento contractual signalagm?tico de la relaci?n de Seguridad Social ha sido rechazado reiteradamente por este Tribunal, quien ha se?alado que la correspondencia que pueda existir entre cotizaci?n y prestaci?n no puede equipararse con la que deriva de una situaci?n contractual (SSTC 103/83 y 121/83). La relaci?n dual entre el asegurado y la empresa aseguradora propia del r?gimen contractual desaparece en el sistema de la Seguridad Social, donde las empresas o entidades para las que se trabaja y el mismo Estado participan junto a los beneficiarios o asegurados con aportaciones que resultan determinantes para la cuant?a de la pensi?n (STC 134/1987, fundamento jur?dico 4.?). Esta doctrina es aplicable sin duda alguna al r?gimen de protecci?n social de la MUNPAL que es un r?gimen de car?cter p?blico, integrado dentro del sistema de Seguridad Social previsto en el art. 41 C.E. Ello significa tambi?n que la MUNPAL se configura como un r?gimen legal, es decir en el que ?tanto las aportaciones de los afiliados, como las prestaciones a dispensar, sus niveles y condiciones, vienen determinados no por un acuerdo de voluntades, sino por reglas que se integran en el ordenamiento jur?dico y que est?n sujetas a las modificaciones que el legislador introduzca? (STC 65/1987, fundamento jur?dico 17).

      No obstante esas modificaciones est?n sujetas tambi?n a la prohibici?n de efectos retroactivos restrictivos de derechos establecida en el art. 9.3 C.E. El problema aqu? es si esa interdicci?n de irretroactividad presupone y exige tambi?n para el futuro, como parecen entender las Salas proponentes, el respeto de un ?derecho adquirido? a la no modificaci?n del r?gimen jur?dico que hab?a venido rigiendo hasta el momento, al menos en lo que se refiere a esa cotizaci?n-prestaci?n adicional.

      Este Tribunal desde su STC 27/1981, fundamento jur?dico 10, ha venido sosteniendo que la defensa a ultranza de los derechos adquiridos no casa con la filosof?a de la Constituci?n ni responde a exigencias acordes con el Estado de Derecho que proclama el art. 1.1 C.E., y lo ha afirmado precisamente en ese primer momento en relaci?n a una reforma del mutualismo administrativo acometida a partir de una situaci?n jur?dica anterior plagada de quiebras, insuficiencias y desigualdades entre unas y otras Mutualidades y Montep?os existentes, tratando de propiciar la unidad de la eliminaci?n de desigualdades, lo que solo es posible hacer pro futuro, de acuerdo con el art. 9.3 C.E., que es precisamente lo que hacen las Disposiciones impugnadas. No puede hablarse as? de derechos adquiridos a que se mantenga un determinado r?gimen regulador de unas prestaciones a obtener en el futuro, ni existe retroactividad cuando una norma afecta a situaciones en curso de adquisici?n, pero a?n no consolidades por no corresponder a prestaciones ya causadas. Como ya hemos afirmado en la STC 42/1986 fundamento jur?dico 3.?) lo que prohibe el art. 9.3 C.E. es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jur?dicos ya producidos en situaciones anteriores, pero no la incidencia de la nueva ley en los derechos en cuanto a su proyecci?n hac?a el futuro. ?De todo ello resulta que los afiliados a la Seguridad Social no ostentan un derecho subjetivo a una cuant?a determinada de las pensiones futuras, es decir, de las pensiones respecto a las cuales no se ha producido el hecho que las causa? (STC 134/1987, fundamento jur?dico 4.?).

      En consecuencia nos corresponde examinar si las Disposiciones cuestionadas tiene, lo que ser?a incompatible con el art. 9.3 C.E., una incidencia en efectos jur?dicos ya producidos por la normativa anterior a las que sustituyen o s?lo, lo que s? ser?a constitucionalmente leg?timo, una mera proyecci?n hacia el futuro.

   5. El an?lisis de la cuesti?n requiere distinguir dos situaciones distintas, en la medida en que tanto la Disposici?n adicional segunda, apartado a), del Real Decreto-ley 33/1983, como la Disposici?n adicional segunda de la Ley 9/1983, han concedido efectos retroactivos en sentido t?cnico, al 1 de enero de 1983 a la modificaci?n establecida en la base de cotizaci?n y, consiguientemente en la base para el c?lculo de las prestaciones al?1 de enero de 1983, siendo as? que el citado Real Decreto-ley se public? el 23 de abril en el ?Bolet?n Oficial del Estado?. Ello exige tratar separadamente esa eficacia retroactiva, del 23 de abril al 1 de enero de 1983, de la eficacia producida por las normas cuestionadas a partir de la fecha de su publicaci?n.

      No cabe duda de que entre el 1 de enero de 1983 y el 23 de abril siguiente hab?a estado en vigor el art. 13.4 de la Ley 11/1960 que impon?a una cotizaci?n adicional de una sexta parte, que no se habr?a pagado sin embargo hasta el mes de julio, pero que aseguraba que esa sexta parte formara parte de la base para el c?lculo de la correspondiente prestaci?n. La eliminaci?n retroactiva de la obligaci?n eventual de cotizaci?n supuso al mismo tiempo la eliminaci?n retroactiva del derecho a que esa sexta parte se tomara en cuenta para calcular la correspondiente prestaci?n. La vigencia hasta ese momento de la Ley 11/1960 ha permitido consolidar derechos durante ese per?odo temporal, el 1 de enero y el 23 de abril de 1983, en relaci?n a las pensiones respecto a las cuales se hab?a producido el hecho que las causas y por ello se ten?a ya como adquirido el derecho a obtener la correspondiente prestaci?n. Ello incluye tambi?n a quienes estuviesen en una situaci?n actual de invalidez, aun m?s si hubiesen solicitado la prestaci?n aunque ?sta no se le hubiese a?n concedido, lo que excluye el riesgo denunciado de que el retraso de la Administraci?n en la concesi?n de la prestaci?n pueda suponer la aplicaci?n al solicitante de una normaci?n posterior menos beneficiosa promulgada durante la tramitaci?n del correspondiente expediente.

      La eficacia retroactiva al 1 de enero tanto del Real Decreto-ley 3/1983, como de la Ley 9/1983, responden a un prop?sito leg?timo de dar a los reajustes y revisiones retributivas y de las prestaciones de Seguridad Social la vigencia propia de la Ley de Presupuestos, a partir del comienzo del a?o. Esta eficacia retroactiva no es impedida por el art. 9.3 C.E. en lo que se refiere a la mejora de las retribuciones o de las prestaciones de Seguridad Social, pero el precepto constitucional no permite vigencias retroactivas que produzca resultados restrictivos o limitativos de los derechos que se hab?an obtenido en base a una legislaci?n anterior vigente en el momento de adquisici?n del derecho, aunque sustituida luego con efecto retroactivo por la norma anterior.

      Hasta el 23 de abril de 1983 estuvo en vigor el art. 13.4 de la Ley 11/1960. En virtud del mismo para establecer la base de c?lculo de la pensi?n correspondiente hab?a de a?adirse a la cuant?a del sueldo consolidado una sexta parte del mismo. La modificaci?n de ese art. 13.4 por la Disposici?n adicional segunda del Real Decreto-ley 3/1983, no pod?a eliminar, sin contradecir la prohibici?n establecida en el art. 9.3 C.E., la posibilidad de aplicaci?n entre el 1 de enero y el 23 de abril de una regla legal que hab?a tenido efectivamente vigencia hasta el momento de publicaci?n de la norma legal que la sustituye, en lo que de limitativo o restrictivo de derecho respecto a la norma anterior pod?a suponer la Ley posterior, como era el caso de la no toma en cuenta de esa sexta parte adicional del sueldo consolidado. No es constitucionalmente leg?timo el establecer una eficacia retroactiva de la modificaci?n de la Ley 11/1960 en cuanto resulte restrictiva de los derechos adquiridos y consolidados entre el 1 de enero y el 23 de abril de 1983, per?odo en el que el art. 13.4 de la Ley 11/1960, hab?a tenido efectivamente vigencia, que trata de negarle mediante la imputaci?n de efectos retroactivos la Disposici?n adicional segunda que lo modifica.

      En consecuencia han de declararse inconstitucionales, por contradicci?n con la interdicci?n de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales del art. 9.3 C.E., la Disposici?n adicional segunda, apartado a), del Real Decreto-ley 3/1983, y la Disposici?n adicional segunda de la Ley 9/1983, en cuanto que las mismas excluyen para el c?lculo de las pensiones producidas entre el 1 de enero y el 23 de abril de 1983 el c?mputo de la sexta parte del sueldo consolidado previsto en el art. 13.4 de la Ley 11/1960.

   6. Situaci?n bien distinta es la de los efectos de las Disposiciones cuestionadas a partir del 23 de abril de 1983, fecha de publicaci?n de la primera de ellas. Ese efecto se produce no es situaciones consolidadas sino en curso de maduraci?n, y solo hubiera podido evitarse si se hubiese previsto una normativa transitoria que prorrogase la eficacia de la norma derogada para permitir en un futuro la consolidaci?n definitiva de los derechos en v?a de adquisici?n. Es esa ?omisi?n? o ausencia de normativa transitoria, lo que las Salas proponentes estiman que produce un resultado contrario al art. 9.3 C.E.

      Antes de responder a esta alegaci?n, ha de recordarse, y as? lo destaca tambi?n el Ministerio Fiscal, que las disposiciones cuestionadas no hacen tabla rasa de la situaci?n pasada, sino que han tratado de evitar perjuicios materiales efectivos a los pensionistas estableciendo una garant?a de respeto en todo caso del nivel de prestaci?n que aplicando el sistema anterior hubiera obtenido el funcionario el 31 de diciembre de 1982, incrementado adem?s en un 12,56 por 100. Ello significa que respecto al pasado las normas cuestionadas ni lo han desconocido, ni tampoco pueden entenderse que supone que no hayan cumplido las cuotas adicionales su funci?n de financiar de forma mutual el sistema de protecci?n social y de cubrir durante aquel per?odo el riesgo o situaci?n de necesidad correspondiente, lo que ya de por s? elimina cualquier fundamento a la pretensi?n de obtener el reintegro de esas cotizaciones adicionales.

      Los ?rganos judiciales proponentes entienden contraria a la garant?a de la interdicci?n de retroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, el que no se respete para el futuro la posibilidad de tener en cuenta en la base de c?lculo de la prestaci?n la sexta parte del sueldo consolidado por el que se hab?a venido cotizado anteriormente, entendiendo por ello ser?a un derecho adquirido que las Disposiciones cuestionadas suprimen e ignoran. Este planteamiento supone una interpretaci?n incorrecta e infudada del art. 9.3 C.E., que seg?n reiterada doctrina de este Tribunal no impide la incidencia de la nueva ley, en cuanto su proyecci?n hacia el futuro, en derechos en curso de adquisici?n en base a una legislaci?n anterior que aquella nueva Ley deroga. Como recuerda la STC 70/1988 (fundamento jur?dico 4), la prohibici?n constitucional de retroactividad s?lo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto, y no a los pendientes, futuros, condicionados ni a las expectativas. Y en relaci?n al tema que nos ocupa se ha afirmado que los afiliados a la Seguridad Social no ostentan un derecho subjetivo a una cuant?a determinada de las pensiones futuras, a?n no causadas, de modo que una modificaci?n para el futuro del r?gimen de pensiones ?no invade derechos subjetivos de los interesados? (STC 134/1987 fundamento jur?dico 4.?).

      En la medida que la eficacia de las Disposiciones cuestionadas, a partir de la fecha de la publicaci?n de la primera de ella, se proyecta solo hacia situaciones futuras, y no afecta por ello a derechos ya consolidados, no producen efectos retroactivos constitucionales prohibidos y son, por ello, constitucionalmente leg?timas.

      Por consiguiente, en cuanto se refieren a situaciones posteriores al 23 de abril de?1983, la Disposici?n adicional segunda del Real Decreto-ley 3/1983 y la Disposici?n adicional segunda de la Ley 9/1983, no son contrarias a la interdicci?n de retroactividad de normas limitativas de derechos del art. 9.3 C.E.

      FALLO

      En atenci?n a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCI?N DE LA NACI?N ESPA?OLA,

      Ha decidido

      Estimar parcialmente la cuesti?n de inconstitucionalidad n?m. 651/1985, promovida por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, en su recurso n?m. 56/1984, y la cuesti?n de inconstitucionalidad n?m. 1.314/1987, promovida por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la misma Audiencia Territorial, en su recurso n?m. 109/1985, y en su virtud:

   1. ? Declarar inconstitucional y consiguientemente nulas la Disposici?n adicional segunda, apartado a), del Real Decreto-ley 3/1983, de 20 de abril, y la Disposici?n final adicional segunda de la Ley 9/1983, de 13 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 1983, en cuanto que reconocen efectos retroactivos entre el 1 de enero de?1983 y el 23 de abril de 1983, a la supresi?n de la sexta parte del sueldo consolidado a efectos del c?lculo de las pensiones de la MUNPAL causadas en dicho per?odo.

   2. ? Desestimar las cuestiones en todo lo dem?s.

      Publ?quese esta Sentencia en el ?Bolet?n Oficial del Estado?.

      Dada en Madrid a veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa.?Firmado: Francisco Tom?s y Valiente.?Francisco Rubio Llorente.?Antonio Truyol Serra.?Fernando Garc?a-Mon y Gonz?lez-Regueral.?Carlos de la Vega Benayas.?Eugenio D?az Eimil.?Miguel Rodr?guez-Pi?ero y Bravo-Ferrer.?Jes?s Leguina Villa.?Luis L?pez Guerra.?Vicente Gimeno Sendra.?Rubricado.