Cuerpos y puestos en la función pública española. diagnóstico, propuestas y líneas rojas
| Autor | Manuel Arenilla Sáez |
| Páginas | 177-217 |
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CAPÍTULO 7
CUERPOS Y PUESTOS EN
LA FUNCIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA.
DIAGNÓSTICO, PROPUESTAS Y LÍNEAS ROJAS
Dedico este capítulo a Mariano Baena del Alcázar, maestro de la ciencia de la
Administración y de las teorías de la burocracia y de la función pública.
Manuel Arenilla Sáez
Catedrático de Ciencia de la Administración
Universidad Rey Juan Carlos
1. INTRODUCCIÓN193
1.1. Una función pública insuficientemente alineada con su entorno
Se suele señalar que las Administraciones públicas se diferencian de otras
organizaciones por su permanencia en el tiempo. Las instituciones del Estado
desarrollan una cierta capacidad de aislamiento, con el fin –podríamos decir–
de discernir lo que es moda de lo que es cambio y así tratar de sobrevivir.
Sin embargo, esto no quiere decir que no deban prestar atención a lo que
suceda alrededor suyo. En realidad, cuando la desconexión es evidente y la
Administración pública entra en una zona, que podríamos denominar de
umbral de riesgo sistémico, está evidenciando una separación de la sociedad
que puede ser fatal. Esta se manifiesta en forma de desconfianza, deslegiti-
midad y desafección. Obsérvese que el distanciamiento entre la Administra-
ción y los ciudadanos se revela en términos de coste político y democrático.
Esto nos debería advertir que el rendimiento en términos de producto y
satisfacción con los servicios recibidos por los ciudadanos no es suficiente
para lograr la legitimidad y la confianza. Es preciso que los referentes de
actuación de la Administración estén alineados con las necesidades y deman-
das de los ciudadanos. Con ello se pretende alcanzar el propósito diferencia-
dor del ámbito público, el que crea valor público: la garantía efectiva de los
193 Agradezco a Alfredo Rodríguez Gurtubay sus valiosos comentarios y aportaciones a
este capítulo.
CONTINUIDAD VERSUS TRANSFORMACIÓN: ¿QUÉ FUNCIÓN PÚBLICA NECESITA ESPAÑA?
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derechos de los ciudadanos, mejorar realmente la vida de las personas, las
organizaciones sociales y las empresas y lograr la integración y la cohesión
social.
Hay más notas que diferencian a la Administración de otras organizacio-
nes, como muy bien estudió entre nosotros Baena, quien señaló que existe
una identificación entre organización y sus integrantes, políticos y funciona-
rios, ya que el capital, en el caso de las empresas, no es, en general, relevante
en el ámbito público a los efectos de conformar su voluntad (Baena, 1985:
29 y ss.). De esta manera, existe una unidad entre las personas que forman
parte del aparato administrativo y este. Esto, claro es, no quiere decir que
las personas integrantes de la Administración la controlen a su libre albedrío,
pero sí explica las tendencias de apropiación de sus fines en forma, por
ejemplo, de corporativismo, politización o clientelismo. Finalmente, la
reforma de la función pública incide de forma mediata en su entorno insti-
tucional público, condicionando su fortaleza, y en el social, lo que no sucede
con los cambios internos que puedan introducirse en las organizaciones
privadas.
Las razones expuestas muestran la importancia para la sociedad de lo que
ocurre en la función pública. No se trata de cuestiones que atañen solo a los
funcionarios o de mera gestión de un aparato prestador de servicios. Su
conformación y sus disfunciones afectan al sistema político en virtud de que
la Administración forma parte de él y de que en su ápice no es fácil distin-
guir el papel que juegan los políticos y los burócratas, rescatando así la vieja
y adecuada terminología. De ahí que sea relevante conocer cómo se recluta
la función pública, singularmente su élite, de la que forman parte los cuerpos
burocráticos. Estos no son todos los funcionarios a los que se les exige la
titulación superior para ingresar en la Administración, sino una minoría. Esta
es relativamente fácil de distinguir en el caso de la Administración General
del Estado (AGE) si nos atenemos a sus cuerpos de pertenencia y a los
puestos que ocupan.
Las características anteriores atribuibles a la función pública pueden ahon-
dar el riesgo sistémico señalado, especialmente en momentos de débil lide-
razgo político o de crisis. Ese riesgo se manifiesta en atenuar, malinterpretar
o desconocer los cambios que se producen aceleradamente en el entorno
desde hace tiempo. El riesgo se acelera cuando la Administración pasa de
orientar su actividad al cumplimiento de los fines que le ha atribuido la
sociedad a primar los intereses del aparato político-administrativo. Hace
tiempo que se señaló que, en muchos sistemas políticos, la relación dominante
entre políticos y burócratas es la simbiótica o la de búsqueda del beneficio
mutuo (Page, 1985).
CUERPOS Y PUESTOS EN LA FUNCIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA
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En el caso español, la refundación de nuestra Administración se produce
de forma insuficiente en la Constitución Española de 1978, al no alterar
significativamente las bases culturales establecidas a partir de las reformas
de los años 50-60 del siglo pasado. Esto explica, por ejemplo, su escasa
apertura a la sociedad, una concepción no colaborativa del ejercicio del poder
administrativo y su débil orientación al rendimiento del aparato administrativo
y de sus empleados públicos.
Los cambios actuales del entorno son tan profundos, globales, radicales
–al afectar a los fundamentos culturales de la sociedad– y, sobre todo, ver-
tiginosos, que la hasta ahora muchas veces conveniente resistencia de la
Administración ante los cambios inciertos ha hecho que se vea claramente
sobrepasada por la realidad. Esto puede constatarse en la dualidad del com-
portamiento de los ciudadanos, según se relacionen con la Administración o
con las organizaciones sociales y económicas, por ejemplo, al utilizar las
soluciones digitales. La cuestión es cuánto tiempo van a aceptar los ciuda-
danos esta esquizofrenia, especialmente las generaciones más jóvenes, y
considerar como imprescindible que la Administración intermedie directa o
indirectamente en numerosos asuntos de su vida diaria.
La actual pandemia ha puesto a prueba la capacidad y la fortaleza insti-
tucional de las Administraciones y, a falta de un estudio con más perspectiva,
el resultado no está siendo satisfactorio. Se ha hecho más evidente la brecha
que existe entre el sector público y el privado, por lo que respecta a las
condiciones de empleo de sus trabajadores y a que no todos los puestos de
la Administración son susceptibles de incorporarse al teletrabajo, lo que no
ha impedido que se haya actuado como sí lo fueran, sin mayores consecuen-
cias hasta la fecha. Mientras cientos de miles de trabajadores privados se
veían afectados por los expedientes de regulación temporal de empleo (ERTE),
la AGE, por ejemplo, no ha sido lo suficientemente flexible para poder aten-
der esa punta de trabajo en el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE)
redistribuyendo efectivos, por lo que ha tenido que recurrir a contrataciones
urgentes y extraordinarias de personal y, en varios casos, contratar a entida-
des que realizan funciones de medio propio de la Administración.
Como aspectos positivos que nos ha enseñado la pandemia sobre los
empleados públicos y que muestran el camino a seguir, hay que señalar la
asunción del liderazgo en la prestación de los servicios y en la lucha contra
la pandemia y sus efectos; su resiliencia y adaptabilidad al cambio en las
condiciones de trabajo; su competencia en el uso de la tecnología; y la mani-
festación en muchos casos de un perfil innovador, creativo, competente,
responsable, versátil y sacrificado (ONU-DESA, 2020).
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