Crisis económicas, medidas de austeridad y reformas laborales

AutorJuan Pablo Bohoslavsky - Franz Christian Ebert
CargoExperto Independiente en Deuda Externa y Derechos Humanos de la ONU - Investigador del Instituto Max Planck de Derecho Público Comparado y Derecho Internacional
Páginas85-113

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Crisis económicas, medidas de austeridad y reformas laborales1

Juan Pablo Bohoslavsky

Experto Independiente en Deuda Externa y Derechos Humanos de la ONU.

Franz Christian Ebert

Investigador del Instituto Max Planck de Derecho Público Comparado y Derecho Internacional.

  1. Introducción. 2. Cuestiones relativas a la legislación laboral en los programas de ajuste económico. 3. Las consecuencias para los derechos humanos de los trabajadores de las reformas de la legislación laboral enmarcadas en políticas de austeridad. 3.1. Llevar a los Estados a un conflicto con el derecho internacional. 3.2. Efectos perjudiciales para los derechos humanos de los trabajadores en la práctica. 4. Cuestionar el pensamiento tradicional: los efectos económicos de las normas del trabajo. 4.1. Los efectos económicos de las normas del trabajo en general. 4.2. Los efectos económicos de la regulación laboral en el contexto del ajuste económico. 5. Conclusiones.

Introducción

Las crisis económicas pueden afectar los derechos laborales de diversas formas. Especialmente en el contexto de las crisis de deuda –sean reales o inminentes–, los gobiernos a menudo llevan adelante reformas económicas con consecuencias para los derechos laborales. Reformas de ajuste económico en el ámbito laboral pueden ser impulsadas por actores externos, en particular por los principales acreedores del Estado, si bien en algunos casos los propios gobiernos han impulsado reformas importantes2.

Una prueba del vínculo entre las políticas financieras y las políticas de austeridad en el ámbito laboral es el hecho de que éstas últimas en particular hayan sido promovidas abiertamente por varios acreedores oficiales, principalmente por el FMI, a menudo en colaboración con el Banco Mundial o, más recientemente, junto a la Comisión Europea y el Banco Central Europeo (la llamada

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Troika). Si bien las condicionalidades relativas a aspectos laborales eran más bien escasas antes de finales de los años ochenta, desde entonces son una característica destacada de los programas de asistencia financiera del FMI, con más de un tercio de éstos programas conllevando una o más condicionalidades de este tipo en 19993. Aunque el número de programas del FMI con condicionalidades relativas a aspectos laborales o a la seguridad social ha tendido a bajar desde principios de los 2000, uno de cada cinco programas del FMI puestos en marcha hasta 2014 seguía conteniendo condiciones relativas al régimen laboral del sector público o privado4. La condicionalidad del FMI relativa a aspectos laborales, si bien en distintos grados, ha jugado un papel en las principales crisis económicas y financieras de los años 90 y 2000, incluyendo la crisis económica argentina5, la crisis financiera asiática6, y más recientemente la crisis económica y financiera de la UE7.

El presente artículo pretende arrojar luz sobre la relación que existe entre los ajustes económicos, por un lado, y las normas laborales, por el otro. Para ello se divide en tres secciones: la Sección II examina cómo los asuntos relativos a la normativa laboral han sido abordados en diversos programas de ajuste económico, a menudo emprendidos a instancias de instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial, el FMI o la “Troika”. A continuación, la Sección III analiza las consecuencias jurídicas y prácticas del ajuste implementado en el ámbito laboral. Se explica cómo varias reformas de la legislación laboral requeridas por instituciones financieras internacionales en el contexto de ajustes económicos han llevado, en varias ocasiones, a la violación por parte del país correspondiente del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional del trabajo (III.1). Con base en la literatura empírica disponible, se exploran los efectos de estas reformas en la práctica, a menudo adversos sobre los derechos laborales, y que suelen tener repercusiones sobre los derechos humanos de los trabajadores y sus familias en otros ámbitos (III.2). La Sección IV continúa analizando los aspectos económicos de las reformas desreguladoras de la legislación laboral en el contexto de ajustes económicos.

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Se demuestra que las pruebas empíricas relativas a los efectos económicos negativos de los derechos laborales en general (IV.1) y en el contexto de crisis financieras y económicas en particular (IV.2) son, cuanto menos, altamente controvertidas, y no pueden justificar los efectos sociales altamente problemáticos y las violaciones del derecho internacional que estas reformas a menudo han acarreado. En este sentido, la última sección discute varios caminos para asegurar que los ajustes económicos no vayan en detrimento de los estándares laborales.

Cuestiones relativas a la legislación laboral en los programas de ajuste económico

Ante las crisis financieras y económicas los gobiernos han mostrado una tendencia a debilitar los derechos laborales, aunque el contenido específico de las reformas ha variado según el país del que se trate, dependiendo en particular del nivel de protección o de las “rigideces percibidas” en las diferentes esferas de la legislación laboral8. Esto corresponde a la tendencia dominante en la forma en que las instituciones financieras internacionales, en particular el FMI, enfocan las reformas laborales. Aunque esta institución se ha mostrado en ocasiones partidaria de modestas mejoras de las normas del trabajo9, su postura predominante ha sido favorable a la desregulación. Anner y Caraway indican que cerca de la tercera parte de las cartas de intención de los gobiernos dirigidas al FMI entre 1998 y 2005 contenían compromisos de “flexibilizar” la regulación del mercado de trabajo10.

Esto no es un desarrollo reciente. Los primeros casos se remontan a los años cincuenta, cuando el FMI pidió a Argentina, por lo menos a partir de 1958, que controlara los aumentos salariales11. Asimismo, en el contexto de la crisis de la deuda mexicana durante los años ochenta, dicho Estado aplicó medidas de ajuste que implicaban una reducción considerable del número de empleados

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públicos y de sus salarios, entre otras medidas12. Hubo desde modificaciones menores hasta amplios planes de reforma con modificaciones profundas de la legislación laboral en materia individual y colectiva. Por ejemplo, en los años noventa, Costa de Marfil emprendió reformas en el marco de un programa de ajuste económico patrocinado por el FMI y el Banco Mundial, que consistió entre otras cosas en la desregulación del régimen de salarios mínimos, empleo temporal, despidos y horas extraordinarias13, y que también incluyó la descentralización del sistema de negociación colectiva14. De igual manera, el programa de ajuste estructural llevado a cabo en la Argentina en los años noventa trajo consigo reformas de la normativa laboral individual, entre otras la ampliación del período de prueba, así como colectiva, pues hacía primar los acuerdos concertados a nivel de empresa sobre los acuerdos sectoriales15.

De forma significativa, la subordinación de los acuerdos de asistencia financiera a condicionalidades oficiales no es la única forma en que las instituciones financieras internacionales fomentan la desregulación de la legislación laboral. En el caso de Italia ha sido ejercida una forma sutil de presión sobre el país para que emprendiera reformas, cuando el entonces Presidente del Banco Central Europeo y su sucesor enviaron al gobierno una carta confidencial en la que se enumeraban las reformas que podrían ser necesarias. Pese a carecer de estatus formal la carta ejerció presión sobre el gobierno para que este aplicase las medidas requeridas16. El FMI ha recurrido también a otros instrumentos para promover reformas de desregulación laboral, como las consultas del artículo IV, en el contexto de su labor de supervisión macroeconómica bilateral17. Las consultas conllevan cierta presión y pueden también afectar a la capacidad de un país de obtener financiación de otras fuentes, puesto que los inversores potenciales o existentes y los prestamistas bilaterales a menudo utilizan esos informes18.

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También en años recientes las reformas de la legislación laboral impuestas por las políticas de austeridad han seguido siendo frecuentes. Oritz et al. contabilizan reformas de la legislación laboral impuestas por las políticas de austeridad en no menos de 89 países entre 2010 y 2015. De estas reformas, más de la mitad se produjeron en países en desarrollo. Además, según la información de que se dispone, 130 países, de los cuales más de dos terceras partes eran países en desarrollo, habían procedido, o estaban contemplando hacerlo, a recortar o fijar límites máximos a los salarios del sector público19. Muchas de estas reformas han estado relacionadas con problemas de deuda soberana.

En el contexto de la crisis de la eurozona, las reformas de la legislación laboral han tenido un alcance particularmente profundo. Los países de la eurozona afectados por la crisis han aprobado legislación para reducir los costos económicos del despido de trabajadores. Para ello se adoptaron medidas como el recorte de la indemnización por despido20, el acortamiento de los períodos de preaviso, la disminución de la protección contra los despidos...

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