Una reflexión sobre los crecientes poderes procesales de la Administración. Estudio de la figura del Secretario General de la Administración de Justicia

AutorEduardo Sánchez Álvarez
CargoDoctor en Derecho por el Departamento de Derecho Procesal de la UNED
Páginas1-40

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Abreviaturas

CE Constitución Española.

CGPJ Consejo General del Poder Judicial.

LOFAGE Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

LOPJ Ley Orgánica del Poder Judicial.

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LRJPAC Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

ROS Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios judiciales.

STC Sentencia del Tribunal Constitucional.

STS Sentencia del Tribunal Supremo.

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1. Introducción

La reforma operada en la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) mediante la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, se proyecta sobre distintos aspectos o ejes.

Sin perjuicio de que el más significativo de ellos (ciertamente estancado tantos años después) radique en la nueva organización que habría de tener la estructura auxiliar que sirve de soporte y apoyo al ejercicio de la función jurisdiccional que compete en exclusiva a Jueces y Magistrados, esto es, el protoparadigma de Oficina judicial implementado por los arts. 435-438 LOPJ, ambos inclusive1, lo cierto es que otro de los acometimientos de esta reforma se afanó en una profunda modificación y redefinición del personal auxiliar de la Administración de Justicia, tratando de profesionalizar, relanzar y dignificar las plurales labores que esos recursos humanos realizan, totalmente imprescindibles para que se pueda llevar a cabo la potestad jurisdiccional propia de los órganos jurisdiccionales (cfr. art. 117.3 de la Constitución, CE)2.

Entre esos elementos humanos que convergen en el Sistema judicial y coadyuvan a su cotidiano despliegue funcional, se halla con singular relevancia la figura del Secretario judicial. Ciertamente, con el tenor literal del art. 122.1 in fine CE presente, ha de compartirse el parecer de LORCA NAVARRETE3en orden a que estos cualificados funcionarios son personal al servicio de la Administración de Justicia con eminente naturaleza administrativa, que no entra

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en la órbita de la función jurisdiccional que pertenece privativamente a Jueces y Magistrados ex art. 117.1 CE4.

En el ánimo de la reforma aludida se encuentra la potenciación del secretariado. Aunque evidentemente se ubique fuera de la función jurisdiccional por disposición constitucional, la Norma Suprema permite que el Secretario judicial participe de la potestad jurisdiccional (confrontación deducible de la letra de los apartados primero y tercero del art. 117 CE: en el primer caso, administrar Justicia-función jurisdiccional es asunto exclusivo de Jueces y Magistrados; en el segundo, la potestad jurisdiccional se endosa a Juzgados y Tribunales, es decir, órganos de los que forma ineludiblemente parte el Secretario judicial, vid. art. 437.2 LOPJ)5.

Sobre ese marco general habilitante, el legislador de 2003 se decidió por aceptar resueltamente la atribución al funcionario secretarial de capacidades propias del ejercicio de la potestad jurisdiccional traducidas, primordialmente, en conferirle amplios poderes de naturaleza procesal. El tenor del art. 456 LOPJ guía este camino al indicar, ciertamente con el límite que supone un constante reenvío a los términos que puedan establecer las leyes procesales previo acogimiento a estas previsiones orgánicas, que el Secretario judicial tenga competencias en las siguientes materias: ejecución (a salvo los aspectos que se reserven a Jueces y Magistrados), jurisdicción voluntaria (asumiendo su tramitación y resolución, excepto los recursos que quepa interponer), conciliaciones y cualesquiera otras que expresamente se prevean (numerus apertus).

La revolucionaria modificación practicada en la totalidad de las normas proce-sales por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de Reforma de la Legislación Procesal para la Implantación de la Nueva Oficina judicial, supuso la plasmación de las potencialidades orgánicas en su máximo esplendor6. Como se

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indicaba expresamente en su Exposición de Motivos, uno de los objetivos preferentes de esa Ley radicaba en «regular la distribución de competencias entre Jueces y Tribunales, por un lado, y Secretarios judiciales, por otro». El legislador entiende como una herramienta para agilizar la Justicia la sustracción de ciertas responsabilidades a la judicatura para traspasarlas a otros operadores jurídicos engarzados al engranaje judicial del Estado, concretamente al secretariado7.

Ahora bien, por paradójico que parezca a la luz de la elevación cualitativa de semejantes encomiendas, toda la opción orgánica se ha edificado sobre un mantenimiento reforzado de la consideración secretarial como un funcionario estrictamente administrativo: el art. 440 LOPJ define al Cuerpo de Secretarios judiciales como «dependiente del Ministerio de Justicia»; el art. 463 LOPJ comienza indicando que «bajo la superior dependencia del Ministerio de Justicia, el Cuerpo de Secretarios judiciales se ordena jerárquicamente…»; y el art. 452.1 de la Norma orgánica, tras proclamar que estos funcionarios ejercen sus funciones con sujeción al principio de legalidad e imparcialidad en todo caso y al principio de independencia en el ejercicio de la fe pública judicial, añade que se regirán por los principios de «unidad de actuación y dependencia jerárquica

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en todas las demás que les encomienden esta ley y —nótese— las normas de procedimiento respectivo, así como su reglamento orgánico».

Que el legislador se decante por este modelo de ordenación sustentado en semejantes principios basamentales ratifica una visión hondamente administrativa del Secretario judicial. Diríamos que en el ánimo legislativo lo administrativo se antepone a lo procesal-jurisdiccional, marginando la evidente integración del funcionario secretarial en un órgano tan específico como es uno de tipo judicial, distante de la pura Administración, pretiriendo que sin la figura del Secretario este particular órgano no queda ortodoxamente configurado.

En consecuencia, si bien se relanzan las capacidades procesales del Secretario judicial (apegadas cuando no participantes sin más de la potestad jurisdiccional), se embrida y acota su condición orgánica que, obviamente, es administrativa y drásticamente opuesta a cualquier indicio de independencia, con la salvedad de la labor de dación de fe pública8. La diferencia con los juzgadores es total y quirúrgica: el Juez es independiente mientras el Secretario es dependiente del Ministerio de Justicia también en el desempeño de las tareas procesales que se le confían. No podemos negar que se aprecia una sorpresiva contradicción interna en el decantamiento legislativamente practicado: mayores responsabilidades procesales se conjugan con más incidencia gubernativa en su despliegue9.

En este estado de cosas, se hacía estrictamente perentorio vertebrar un sistema de ordenación interna del Cuerpo secretarial que asegurara la vigencia de esos principios estructurales elegidos orgánicamente y que, simultáneamente, garantizara la actuación de consuno de todos sus integrantes en las tareas que se les confiaban. Esta planificación implicaba la necesidad de la edificación de una construcción piramidal peculiar, ya que aunaba pilastras diferentes considerando sus orígenes.

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? En este sentido pretendido por el legislador quedaban bien cerrados el Tribunal Supremo, la Audiencia Nacional, los Tribunales Superiores de Justicia y las ciudades de Ceuta y Melilla a través de los respectivos Secretarios de Gobierno (art. 464 LOPJ).

? Bajo la dependencia de éstos, se creaba la figura del Secretario Coordinador Provincial, extendiendo ese dibujo a la distribución provincial y a algunas de las islas del territorio nacional —Menorca, Ibiza, Lanzarote y La Palma— (art. 466 LOPJ).

Tanto los Secretarios de Gobierno como los Secretarios Coordinadores Provinciales, además, eran rubricados como órganos superiores del Cuerpo secretarial por el art. 463.2 LOPJ.

Sin embargo, la inserción de esta sui generis pirámide no quedaba culminada, pues era preciso mitrarla de modo y manera que se obtuviera la unificación de todos los Secretarios judiciales en España, lo que teóricamente habilitaba el nacimiento de la figura del Secretario General de la Administración de Justicia a cuyo estudio pretendemos dedicar estas páginas10. Su observación deberá hacerse desde dispares prismas: su génesis normativa, su no del todo diáfano estatuto, su elenco funcional y, particularmente, su posible incidencia en la actividad jurisdiccional, visto que el Cuerpo funcionarial que corona se halla enraizado en el ámbito propio de lo procesal que sirve al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva previsto por el art. 24.1 CE. En especial, habrá que detenerse en toda la problemática que, en caso de afectación al mismo, puede llegar a generarse.

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2. La figura del secretario general de la administración de justicia
2.1. Estatuto, notas características y naturaleza jurídica

Si bien la posición jerárquica del Secretario General de la Administración de Justicia resulta suprema en un enfoque lógico, lo cierto es que su plasmación positiva en las leyes no reflejó esa relevancia hipotética.

La génesis normativa de este órgano es verdaderamente extraña, apareciendo de soslayo. En efecto, es la Disposición Adicional Novena de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, bajo la rúbrica «Nuevo órgano de dirección y coordinación», quien pasa a establecer que «…en la estructura del Ministerio de Justicia existirá un órgano encargado de la dirección y coordinación de los Secretarios de Gobierno y del resto de Secretarios judiciales,...

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