Las cortes generales (II) funciones

Cargo del AutorProfesores de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense
  1. INTRODUCCIÓN

    La Constitución se refiere a las funciones de las Cortes Generales en su artículo 66.2 al decir que éstas «ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución», referencia ésta última cuya recta interpretación para el Tribunal Constitucional «no es que las Cortes sólo puedan tener las funciones expresamente contenidas en la Constitución, sino que ésta les asigna algunas que forzosamente han de cumplir y que la ley no puede atribuir a ningún otro órgano, sin que ello suponga que, por ley, no pueda reconocérselas otras, que no estén específicamente mencionadas en la Constitución» (STC 108/1986, de 29 de julio.FJ 12º). El artículo de referencia es una novedad en nuestra historia constitucional y aún en Derecho comparado, y el hecho de que las distintas funciones que menciona sean luego desarrolladas en el resto del articulado le confiere un sentido didáctico (Alzaga Villaamil), aunque no excluye problemas de interpretación ante la necesidad de combinarle con otros preceptos de la propia Constitución.

  2. FUNCIÓN LEGISLATIVA

    Las Cortes Generales, dice el artículo 66.2 CE, «ejercen la potestad legislativa del Estado». Para llevar a cabo ese ejercicio se necesita un conjunto de elementos de tramitación cuya importancia ha sido destacada por la doctrina, de suerte que para Aja Fernández «el procedimiento legislativo aparece, más allá de las funciones tradicionales que se le atribuían, como elemento decisivo en la definición de las leyes, una vez superada la concepción material que difundió la escuela alemana de la Teoría general del Estado. La multiplicación de los diferentes tipos o formas de ley propia del Estado actual, que quizá alcanza su máxima expresión en nuestra Constitución, reserva un papel decisivo al procedimiento de elaboración». Dada la relación entre el Gobierno y las Cortes y la influencia de aquél en la determinación del contenido de la ley, hay que destacar la importancia sustancial del procedimiento legislativo, que permite la publicidad y la integración de intereses.

    El iter parlamentario de elaboración legislativa supone una de las novedades de nuestra Constitución. El Capítulo segundo («De la elaboración de las leyes») de su Título III («De las Cortes Generales») ha sido resaltado doctrinalmente (Santaolalla López) al ser la primera vez en nuestra historia que una Constitución regula de manera más bien completa los principios generales sobre elaboración de las leyes. Las razones de este hecho son varias:

    — El marco jurídico en el que nos movemos, siendo éste un rasgo común a los textos constitucionales de la segunda posguerra por la «importancia creciente de la forma de aprobación de las leyes y la misma complejidad que ha adquirido el ordenamiento jurídico en el Estado actual» (Aja Fernández).

    — Una razón «interna» resaltando la importancia de las actuales Cortes en un sistema de democracia pluralista frente al ostracismo al que se vieron condenadas realmente durante el Régimen anterior donde no tenían un auténtico carácter representativo.

    Se ha dicho que «el proceso de creación de la norma jurídica que es la ley se circunscribe a la realización del acto legislativo en cuanto acto típicamente parlamentario y jurídicamente relevante» (García Martínez). Efectivamente, la producción normativa es una función clásica de las Asambleas, entendida como sucesión ordenada de actos parlamentarios que, en aplicación de las normas constitucionales y reglamentarias, conforman la voluntad de las Cámaras expresada en normas de aplicación general. La idea inicial respecto al procedimiento legislativo es su complejidad no sólo al duplicarse, en nuestro caso, dado el carácter bicameral del Parlamento sino en atención incluso al trabajo propio de cada Cámara. Esa complejidad queda de manifiesto también en la diferente interpretación doctrinal respecto a las fases concretas de esa tramitación aunque se acepta que el grueso de la misma se encuentra en la labor propiamente parlamentaria que combinada con otras actuaciones, ya sean previas —del Gobierno a través de la presentación de proyectos de ley— o posteriores —sanción y promulgación por el Rey—, conforman la ley como norma expresa.

    Aceptado el papel central del Parlamento al respecto hay que interpretar los principios reglamentarios que disciplinan la materia. Ciñéndonos al procedimiento legislativo común, la idea más extendida es la distinción de tres momentos sucesivos: ponencia, comisión y Pleno, pues si bien Molas y Pitarch diferencian primero lo que denominan «dos fases simétricas: comisión y Pleno», luego, debido a la sustantividad que a su juicio ha adquirido la ponencia, asumen el planteamiento trifásico antes mencionado. Ahora bien, esa dualidad fase de ponenciafase de comisión debe ser revisada porque ni constitucional ni reglamentariamente hay razones para mantenerla, siendo más lógico y más ajustado además a las previsiones normativas referirse en general al debate o fase de comisión distinguiendo los dos momentos que se producen en su seno, es decir, el estudio por la ponencia elegida al efecto y el debate en el pleno de la comisión. Partiendo de esta aclaración inicial, hay que diferenciar los diversos procedimientos legislativos:

    1. Procedimiento legislativo común

      1. ETAPA PREVIA

        Esta etapa se refiere a la iniciativa legislativa regulada en el artículo 87 CE, distinguiendo al efecto:

        1. Iniciativa gubernamental (art. 87.1) a través de los proyectos de ley aprobados en Consejo de Ministros (arts. 88 CE y 22 LGO).

        2. Iniciativa parlamentaria (art. 87.1), es decir, de Congreso y Senado según la Constitución y sus Reglamentos respectivos.

        3. Iniciativa autonómica (art. 87.2) ya que las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

        4. Iniciativa legislativa popular, regulada en la actualidad por Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo. Se pueden presentar proposiciones de ley exigiéndose no menos de 500.000 firmas acreditadas, sin que pueda proceder en materias propias de Ley Orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia (art. 87.3).

      2. ETAPA DECISORIA

        1. Fase preparatoria

          Debe resaltarse la preeminencia del Congreso de los Diputados al que se remiten tanto los proyectos de ley del Gobierno (art. 88 CE) como las proposiciones de ley que tome en consideración el Senado en virtud de su iniciativa (art. 89.2 CE), las iniciativas autonómicas (art. 127 RC) y las que procedan de la iniciativa legislativa popular (art. 4 LO 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular; art. 127 RC).

          En el marco, pues, del Congreso de los Diputados dentro de esta fase preparatoria podemos distiguir distintos aspectos:

          1) Publicación

          El proyecto de ley o las distintas clases de proposiciones de ley según su origen se publicarán oficialmente en el Boletín de la Cámara por orden de la Mesa del Congreso (arts. 109; 126.2 RC respectivamente).

          2) Toma en consideración y enmiendas

          No están sujetos a la toma en consideración ni los proyectos de ley remitidos por el Gobierno ni las proposiciones de ley debidas a la iniciativa del Senado (art. 125 RC). Cuando se trate del resto de proposiciones de ley, la Mesa del Congreso ordenará su remisión al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a la toma en consideración, así como su conformidad o no a la tramitación si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios (art. 126.2 RC). Si el Gobierno en el plazo de treinta días no niega expresamente su conformidad a la tramitación de la proposición de ley, ésta queda en condiciones de ser incluida en el orden del día del Pleno de la Cámara para su toma en consideración (art. 126.3 RC), desarrollándose el debate según lo establecido para los de totalidad y leyéndose previamente, si lo hay, el criterio del Gobierno (art. 126.4 RC). A continuación la Cámara tomará o no en consideración la proposición de ley. En caso afirmativo, la Mesa acordará su envío a la Comisión competente y la apertura de plazo de presentación de enmiendas sin que sean admisibles las de totalidad de devolución, salvo que la proposición de ley provenga de la iniciativa del Senado. La proposición seguirá el trámite previsto para los proyectos de ley (art. 126.5 RC).

          Publicado un proyecto de ley se abre un plazo de quince días para que diputados y Grupos parlamentarios puedan presentar enmiendas (art. 110.1 RC) que pueden ser de totalidad o al articulado (art. 110.2 RC) siendo las primeras únicamente presentadas por los Grupos parlamentarios que pueden postular la devolución del proyecto al Gobierno o proponer un texto completo alternativo al del proyecto (art. 110.3 RC).

        2. Fase deliberante

          Comprende diversos momentos según la Cámara en que se desarrolle.

    2. Congreso de los Diputados

      1.1. Debate de totalidad en el Pleno

      Procederá cuando se hubieren presentado dentro del plazo reglamentario enmiendas a la totalidad (art. 112.1 RC). Si se acordase la devolución del proyecto, éste quedará rechazado. En caso contrario se remitirá a la Comisión correspondiente para proseguir su tramitación (art. 112.4 RC). Si se aprueba una enmienda a la totalidad de las que propugnan un texto alternativo, se dará traslado del mismo a la Comisión correspondiente, publicándose en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y abriendo otro plazo de enmiendas sólo sobre el articulado (art. 112.5 RC).

      1.2. Debate en Comisión

      1.2.a) Estudio de la Ponencia

      La Comisión nombra una Ponencia, unipersonal o plural, para que a la vista del texto y de las enmiendas presentadas redacte un informe en el plazo de quince días (art. 113.1 RC) que la Mesa de la Comisión puede prorrogar (art. 113.2 RC). Hay que...

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