Las cortes generales (I) estructura, organización y funcionamiento. Estatuto de los parlamentarios
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense |
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PARLAMENTO Y REPRESENTACIÓN
Es referencia común decir que el Parlamento es la institución representativa. Con ello se indica que un grupo de personas, por esencia reducido, «representa» al conjunto de ciudadanos porque son la expresión de la voluntad de ese pueblo manifestada en sede parlamentaria. Obviamente la dimensión que alcanzan las modernas Asambleas difiere mucho de lo sucedido históricamente. En el Antiguo Régimen las Cortes eran el fruto de una decisión personal del monarca que tenía a bien reunirlas, generalmente por motivos financieros con el fin de reclamar la exigencia de impuestos para sufragar los gastos del Estado. La duración misma de sus sesiones no venía establecida en norma alguna sino que era la consecución del objeto previsto la que marcaba su término. Corolario de lo anterior es que las antiguas Cortes no tenían una celebración periódica que garantizara su funcionalidad por lo que no podían constituir la representación popular ante los poderes efectivos del Estado. Las Cortes, por tanto, sólo eran un instrumento en manos del monarca y a su servicio.
La aparición del Estado liberal supuso una transformación radical en el orden político con el reconocimiento de postulados básicos elevados a la categoría de verdaderos dogmas como sucedió con la soberanía nacional y el origen popular del poder. Ahora bien, eso no supuso un ejercicio directo de ese poder por el pueblo soberano. Son escasas las formas de participación directa de los ciudadanos en el proceso político. Desde el principio la burguesía, auténtica vencedora en la formación del Estado liberal, apostó por una participación indirecta a través de la ficción jurídica de la representación, lo que unido a la escasa capacidad media de los ciudadanos y al restringido sufragio de la época les aseguraba el dominio político junto al económico que ya tenían. Para buscar las claves de la defensa de la idea de la representación política, Garrorena Morales distingue tres argumentos:
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el argumento de los constituyentes de 1791 o de la representación como condición de existencia de la soberanía nacional, según el cual si se pretende que la soberanía sea asumida por la Nación, pero la Nación sólo puede existir... a través de sus representantes, de ahí se concluye que sólo la representación puede realizar ese dogma fundamental para el pensamiento liberal-burgués... que es la soberanía nacional; b) el argumento de Constant o de la adecuación de la representación a la libertad de los modernos, es decir, la representación es la única técnica de participación política que conviene a la libertad de los modernos que jamás cercenarían su vida privada a cambio de una mayor intervención en los asuntos públicos porque es en lo privado donde se encuentra la libertad; c) el argumento de Sieyès o de la representación como forma de la división especializada del trabajo, justificando en la conveniencia común el que los ciudadanos nombren representantes mucho más capaces que ellos para la gestión de los asuntos públicos.
La evolución al Estado democrático ha variado los argumentos en defensa de la representación política pero ésta sigue siendo básica en los modernos sistemas de gobierno. Es preciso reconocer sin embargo que la ampliación del sufragio hasta hacerlo universal ha democratizado el Parlamento como institución representativa despojándole de su pretérito carácter oligárquico y depositario de intereses concretos más que de la voluntad general pero no por ello ha supuesto cambio sustancial respecto al fondo del asunto, esto es, la representación sigue siendo el cauce esencial para que los ciudadanos participen en la vida política. Entre nosotros hay que recordar que según el artículo 23.1 de la Constitución «los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal». Esa participación indirecta se hace visible en el Parlamento, de tal forma que según el artículo 66.1 CE «las Cortes Generales representan al pueblo español...».
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LAS CORTES GENERALES. ESTRUCTURA Y COMPOSICIÓN
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Estructura
Dice el citado artículo 66.1 CE que «las Cortes Generales .... están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado». Nuestro Parlamento responde al modelo bicameral, opción que se justifica en estas causas:
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Razones históricas
Puede decirse que el bicameralismo se adopta en 1978, entre otras, por razones de puro mimetismo histórico. Nuestra tradición constitucional, salvo 1812 y 1931, había apostado por la existencia de dos Cámaras aunque el modelo sea distinto a anteriores experiencias. Resulta extraño por ello la consideración del Senado como «una Cámara oligárquica» (Solé Tura-Aparicio Pérez) al estilo decimonónico. Su composición, el mecanismo de acceso de sus integrantes y las funciones desempeñadas distan mucho del viejo Senado aristocrático, de origen censitario, representante de la nobleza y de los intereses corporativos, entendido como freno de las posibles veleidades demasiado progresistas de la otra Cámara. El dato más próximo que sin duda se tuvo en cuenta fue la Ley para la Reforma Política aunque alguno de los puntos más significativos, por ejemplo la existencia de senadores reales, no fue incorporado en la Constitución.
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Razones instrumentales
Las Cortes que en aplicación de la Ley para la Reforma Política elaboraron la Constitución tenían ya estructura bicameral. Hubiera sido por ello extraño que la segunda Cámara se autoeliminara para el futuro apostando por su exclusión del texto constitucional. Por el contrario, era lógico pensar que la propia inercia de los partidos políticos haría primar el continuismo del modelo bicameral.
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Razones técnicas
Sin duda la dinámica parlamentaria en relación al procedimiento legislativo se tuvo en cuenta para constitucionalizar el Senado que aparecía así, en palabras de Sánchez Agesta, como una «segunda reflexión o deliberación, como un proceso de moderación de las decisiones a las que añade un instrumento de correción». Es evidente que el Senado se ha convertido en gran medida en el marco propicio para la negociación política por ser un ámbito más discreto y alejado de la atención preferente dispensada al Congreso de los Diputados. De este modo ha sido frecuente que la aceptación de propuestas de la oposición se lleve a cabo en el Senado después de mantener en el Congreso las posturas iniciales de un modo solemne.
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Razones políticas
No hubo durante el iter constituyente ninguna propuesta firme tendente a la desaparición del Senado. Al contrario, puede decirse que la mayoría de las fuerzas políticas apostaban por su reconocimiento, eso sí por razones diversas. El entonces ponente comunista Solé Tura apuntó en este sentido que su Grupo, los socialistas y los nacionalistas apoyaban la idea de un Senado que, con la perspectiva de ir hacia un Estado federal, representara a las nacionalidades y regiones cuya autonomía política sería un extremo central en la Constitución. De otro modo, los partidos más conservadores entendían el Senado como un mecanismo especialmente diseñado para moderar una posible tendencia demasiado progresista del Congreso de los Diputados.
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Razones de representatividad
Tal vez la principal razón de la existencia del Senado radica en este extremo. En efecto, a la vista de la nueva organización territorial del Estado (art. 137 CE) no es extraño que se introdujera un artículo como el 69.1 según el cual «el Senado es la Cámara de representación territorial». Ahora bien, la doctrina es unánime en apuntar que la propia Constitución desmiente esa definición pues el principio territorial desaparece casi por completo en la composición, funciones y competencias del Senado al tiempo que no se puede olvidar el inciso inicial, ya señalado, del artículo 66.1 CE de tal forma que en realidad el Senado, igual que el Congreso de los Diputados, representa a la totalidad del pueblo español, sujeto único en cuanto titularidad de la soberanía nacional (art. 1.2 CE).
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Composición
La Constitución fija algunos extremos en este orden condicionando en gran medida para el futuro la voluntad del legislador, a salvo naturalmente de una reforma constitucional al efecto. Sin embargo, en ciertas cuestiones la Constitución se limita a establecer el principio genérico dejando a la legislación de desarrollo que estableza la regulación definitiva.
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CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
Las reglas al efecto se contienen primeramente en el artículo 68 CE, desarrolladas en lo que se precise en la LOREG.
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Número de Diputados
El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados (art. 68.1 CE). El número actual es de 350 (art. 162.1 LOREG).
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Circunscripción electoral
Es la provincia (art. 68.2 CE), con la excepción de Ceuta y Melilla que están representadas cada una por un Diputado (art. 68.2 CE).
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Sistema de distribución del número de escaños provincial
Salvo el caso, ya señalado, de Ceuta y Melilla, la Constitución se limita a decir que «la ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población» (art. 68.2 CE). Para cumplir ese mandato, el artículo 162 LOREG establece los siguientes principios.
— A cada provincia le corresponde un mínimo inicial de dos Diputados (art. 162.2).
— Los doscientos cuarenta y ocho Diputados restantes se distribuyen entre las provincias en proporción a su población conforme al siguiente procedimiento:
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Se obtiene una cuota de reparto resultante de dividir por doscientos cuarenta y ocho la cifra total de la población de derecho de las provincias peninsulares e insulares.
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Se adjudican a cada provincia tantos Diputados como resulten, en números enteros, de dividir la población de derecho provincial por la cuota de reparto.
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Los Diputados restantes se distribuyen asignando uno a cada una de las provincias cuyo cociente, obtenido conforme al...
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