Corrupción política del indulto e indultos por delitos de corrupción pública
| Autor | Ana M. Garrocho Salcedo |
| Páginas | 23-52 |
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La realidad de los indultos en España ha sido muy opaca. Aunque, como se sabe, los decretos por los que se conceden siempre se han publicado en el Boletín Oficial del Estado2, hasta hace poco no era fácil conocer sus cifras acumuladas ni sus características (delitos más indultados, extensión más frecuente de la gracia, distribución por Gobiernos, etc.). Pero, hasta fechas muy recientes, esta información no ha sido facilitada oficialmente, sino que se ha podido obtener en los últimos años gracias a la publicación de algunos estudios que han proporcionado la información disponible de una forma agregada, ofreciendo relaciones detalladas de variables y análisis destinados a arrojar luz sobre las características de la práctica de los indultos en nuestro país. De este modo, se han conocido, por ejemplo, datos sobre el número de delitos indultados, sus clases, su relación con las cifras de personas condenadas, las penas perdonadas (o sustituidas) o las condiciones impuestas a los beneficiarios3.
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En particular, las cifras sobre el número de indultos indican que a lo largo de muchos años los diferentes Gobiernos han venido haciendo un uso absolutamente excesivo de este instrumento, en comparación con lo que se observa en otros países. De hecho, como veremos, a partir de la divulgación por la prensa de los casos más polémicos y de los datos globales, además del interés de los partidos políticos por el número de indultos, estos se redujeron drásticamente.
Aparte de la información que han proporcionado los datos acumulados, el recurso al indulto en algunas circunstancias concretas ha suscitado gran indignación en amplios sectores de la opinión pública, y en ocasiones también en círculos académicos e incluso judiciales. Han sido casos en los que el derecho de gracia ha beneficiado a personas próximas al poder, o relacionadas con el ejercicio de la autoridad pública, y en cuyos motivos, procedimientos o alcance se han apreciado razones que contrastan clamorosamente con los fines de este instrumento jurídico.
Pero, además, en alguno de estos casos, el indulto ha beneficiado a sujetos condenados por delitos característicos de la corrupción pública4. Este dato permite conectar dos perspectivas del indulto que pretendo relacionar en esta
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introducción con el fenómeno de la corrupción: una, activa, que es la del acto de concesión del indulto como –en determinados casos– acto de corrupción y, otra, pasiva, que es la del delito de corrupción beneficiado. La primera, tiene que ver con actuaciones abusivas en la concesión de indultos por los miembros de los Gobiernos, tanto por el exceso en su número como por las características de los indultos. La segunda, hace referencia al indulto de personas condenadas por delitos de corrupción pública. Esta última perspectiva no excluye, por supuesto, la primera; es decir, la posibilidad de que el perdón de un delito de corrupción pública sea, a su vez, un exceso calificable como un acto corrupto.
Es más, con esta referencia a los indultos por delitos de corrupción no se trata, simplemente, de advertir de que algunos de los indultos recaídos en los últimos veinte años –entre los más de 10.000 concedidos por toda clase de delitos5– han tenido por objeto infracciones de este género, sino de señalar que las personas condenadas por esta clase de delitos se han beneficiado especialmente de los indultos. Los referidos estudios también han dado a conocer datos que apuntan en esta dirección.
Pues bien, una vez señalados estos distintos enfoques de los indultos, debo detenerme en justificar su relación con la corrupción.
Como confirman algunas de las referidas investigaciones, la práctica de los indultos ha sido una vía por la que han tenido lugar irregularidades plasma-das en usos excesivos y sesgados de este instrumento que está orientado, conforme a la ley, a la satisfacción de razones de justicia, equidad o utilidad pública6. Por un lado, el abuso del perdón supone una corrupción del propio
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sentido que posee el instrumento jurídico del indulto en el contexto del Estado de Derecho; es decir, del indulto como instrumento político. El exagerado uso que han venido haciendo del mismo los miembros de los diferentes Gobiernos no puede dejar de constituir una manifestación de desviación, de abuso de poder; y, en este sentido, de corrupción política; aunque en un sentido que puede considerarse débil: como desvirtuación del instrumento legal del indulto7, y más debida a una lenidad de los Gobiernos (que les resultaba favorable conservar) que a un interés directo en la obtención de un beneficio particular derivado del acto de indultar.
A esta sobreexplotación de la discrecionalidad legal se han de añadir, por otro lado, usos interesados de este beneficio. Se trata de actos de indulto dirigidos a favorecer a determinadas personas vinculadas con el poder político o con entidades de las que pueden esperarse ventajas más o menos determinadas del apoyo a la solicitud o a la propuesta del perdón. Este uso de los indultos constituye una manifestación de abuso del poder que se encuentra indudablemente conectada con el fenómeno de la corrupción.
Es cierto que no se han conocido pruebas de que la concesión de la gracia haya comportado alguna ventaja particular (o, de otro modo, indebida) a los miembros de los consejos de ministros o a otras autoridades o funcionarios públicos que hayan intervenido en el procedimiento. Y, aunque la idea de corrupción exige la desviación con respecto a normas8, según las definiciones de corrupción más acuñadas, la falta de obtención de un beneficio, directo o indirecto, puede ser un obstáculo conceptual para poder calificar las concesiones del perdón en tales casos como actos de corrupción9.
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Me refiero, más bien, a prácticas que contribuyen a crear un ambiente favorable para los decisores con la tolerancia de usos o el favorecimiento a personas que pueden resultar beneficiosos. Estas sospechas están detrás de varios de los indultos más clamorosos, alimentadas por razones como, por ejemplo, la condonación de una importante deuda, por la relación de parentesco del beneficiario con algún ministro o por la especial relación de algunos indultos concedidos con determinados despachos de abogados que intervinieron en su tramitación10. Es la idea de creación de una «atmósfera favorable» (de un «clima»11) que, aunque en el momento del acto pueda ser indeterminado, se dirige a una posible concreción futura en el favor de intereses personales. Y, desde luego, el procedimiento de concesión de los indultos reúne tres elementos que son considerados fundamentales por expertos para la existencia de la corrupción, a saber: monopolio, arbitrariedad y opacidad12.
Por supuesto, no se trata de designar con el término «corrupción» cualquier desviación o abuso de poder, pero un uso desviado del indulto constituye una forma de alteración de la función de un instituto jurídico que no cabe considerar ajena al contenido semántico del término «corrupción». Y ello porque, al igual que la persecución de un beneficio privado se considera un elemento definitorio de la corrupción por su incompatibilidad con la correcta
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satisfacción de necesidades y fines públicos13, los abusos del perdón comportan efectos trascendentes jurídicamente en términos de desigualdad e injusticia. Lo que preocupa desde el punto de vista de la ciudadanía es que, en un contexto de realización de fines públicos conforme a las normas y valores legítimos, se produzca una anteposición de otra clase de intereses que ocasione una desviación con respecto a las debidas actuaciones públicas dirigidas a la consecución de aquellos fines en aquellas condiciones14.
En las páginas siguientes se abordarán las diferentes perspectivas que se han señalado, aunque el objeto principal de esta contribución es presentar una síntesis actualizada de los resultados de algunas investigaciones sobre los indultos de los que se han beneficiado delitos que pueden relacionarse con la corrupción pública, así como alguna reflexión a propósito de propuestas que han sido planteadas para prevenir situaciones de abuso en el régimen de las concesiones del perdón y sobre la función constitucional del indulto particular.
Con las precisiones que han sido efectuadas en el apartado precedente, los datos absolutos de los indultos concedidos en los periodos que abarcan varias investigaciones ponen de manifiesto unas cifras completamente exorbitadas. La media en España ha sido de más de 500 indultos anuales entre 1982 y 2012, con importantes máximos de 1.154 en 1994, 1.582 en 1998 o 1.744 en 200015. Con respecto a otros países, valga aquí simplemente señalar que en los EE.UU. la media de indultos concedidos anualmente en el periodo 1982-2012 no llegó a 4516.
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El legislador decimonónico justificó la Ley de Indulto por la necesidad de suavizar «en ciertos y determinados casos» la inflexibilidad de la sentencia ejecutoria, «por mil variadas causas»17. En la actualidad, el Código penal alude al posible rigor excesivo de la ley en el caso concreto objeto de enjuiciamiento por los jueces o tribunales como motivo para solicitarlo (art. 4.3). Y el indulto se acepta, generalmente18, como un instrumento necesario ante la existencia de...
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