La corrupción: conceptos, variables de análisis, efectos e instrumentos de lucha

AutorManuel Villoria Mendieta
Páginas237-314

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1. Introducción

La palabra «corrupción» ya forma parte del vocabulario diario de la política (y de los negocios). Probablemente ha venido para quedarse por un largo tiempo en nuestras conversaciones y en nuestras percepciones sobre lo público. Incluso podríamos decir que una gran parte de la ciudadanía relaciona naturalmente la corrupción con la actividad política. Las consecuencias de esta perversa asociación son, obviamente, muy negativas para la legitimidad de nuestras democracias y, sobre todo, para la revitalización de la política y la construcción de virtud cívica. Por supuesto que la corrupción no es algo propio del siglo xxi, ni siquiera lo fue del siglo xx, pero hay factores de muy diverso tipo que hacen que hoy sea plato corriente del menú mediático y de las investigaciones de nuestros jueces. Sin embargo, a pesar de su uso constante, pocos conceptos son usados con mayor amplitud semántica y menor rigor científico que el que nos ocupa. Corrupto es, o puede ser, casi todo y, al mismo tiempo, casi nada. Depende del punto de vista del hablante y, cómo no, de su adscripción partidista. Saussure decía que el punto de vista es quien crea el objeto; pues bien, con el concepto corrupción esa afirmación es plenamente cierta. De ahí la necesidad de empezar clarificando científicamente de qué hablamos cuando hablamos de corrupción, establecer las causas y consecuencias del fenómeno y esbozar algunos instrumentos eficaces en la lucha contra la expansión de este virus.

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2. Conceptos

Los conceptos de corrupción, por sí mismos, han dado lugar ya a numerosos libros y a innumerables artículos (entre otros, heidenheiMer et al., 1989; heidenheiMer y johnston, 2000). Frente al fe nómeno, se puede optar por evitar el concepto e ir directamente a definir tipos penales de corrupción, que es lo que hizo Naciones Unidas en su Convención, ante la imposibilidad de consensuar el concepto; se puede buscar una definición de mínimos que permita incorporar a ella una gran cantidad de supuestos; y se puede tratar de encontrar una definición rigurosa que nos dé más información sobre el fenómeno. La primera opción es, simplemente, aceptar la derrota y dejar que una enorme cantidad de supuestos de corrupción no queden calificados como tales. La segunda opción probablemente es la más útil, pues permite diferenciar sin detallar en exceso. La tercera es la opción de los investigadores más analíticos, que tratan de desentrañar el fenómeno de forma que pueda generar una investigación rigurosa.

En este texto no vamos a hablar de corrupción en el sector privado. Si quisiéramos hablar de la corrupción tanto en el sector público como privado no tendríamos más opción, probablemente, que usar como definición de corrupción la que usa Transparencia Internacional y los más importantes organismos internacionales: el abuso de poder para beneficio privado, directo o indirecto (la opción intermedia y más útil, probablemente). Usando esa definición podemos entender que en una sociedad anónima sería corrupto que el CEO abusara del poder que le reconocen los accionistas para tomar medidas que le favorecen a él y que dañan a la empresa. La corrupción en el sector privado es un tema que cada año se toma más en serio y, por ello, se incorpora a la normativa penal de forma cada vez más generalizada, máxime cuando dicha corrupción, sobre todo en grandes empresas multinacionales o en bancos, puede dar lugar a crisis económicas y de confianza en el sistema de mercado de carácter grave, que sufren después todos los ciudadanos del planeta. En todo caso, el concepto de «abuso de poder» es bastante dependiente del contexto y genera algunas dudas en cuanto a su interpretación. Por ello, vamos a intentar ser un poco más analíticos, centrándonos solo en la corrupción en el sector público que, casi siempre, exige una colaboración privada, por supuesto.

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2.1. Tipos de actividades corruptas

En una excelente síntesis, Francesco Kjellberg (2000) define la corrupción (pública) como una quiebra de las normas legales (concepción jurídica), o de las normas éticas no escritas (concepción ética) pero con apoyo social generalizado (concepción sociológica) relativas a cómo se debe ejercer el servicio público, para proporcionar servicios o beneficios a ciertos grupos o ciudadanos de forma oculta (concepción política), con voluntad de ganancia directa o indirecta en mente (concepción económica).

De esta definición, además, surgen cuatro tipos posibles de actividades corruptas.

a) Primero, aquellas que quiebran normas legales y cuyo resultado son beneficios directos para el político o burócrata correspondiente. Es éste el supuesto más comúnmente entendido como corrupción, son los sobornos y cohechos —«bustarella» en italiano, «pot de vin» en francés, «kickback» en inglés— o las malversaciones de fondos públicos. Es este tipo de corrupción la que se mide sobre todo en los famosos índices de percepción de corrupción (IPC) de Transparency International, índices que, aunque suponen un avance importantísimo, por centrarse sólo en un tipo de corrupción y por otras razones, tienen una validez limitada (johnston, 2000). Por esta razón, Transparency ha generado otros instrumentos de medición recientemente, como el Barómetro Global, en el que se pregunta directamente a los ciudadanos por los sobornos pagados o los cohechos que se les demandan. Con este tipo de corrupción directa, brutal e ilegal, algunos gobernantes han conseguido hacerse inmensamente ricos, como fue el caso de Suharto en Indonesia, al que se le atribuyen entre 15.000 y 30.000 millones de dólares de la época en beneficios. En ocasiones, los beneficios, aunque directos, son de difícil comprobación, pues son diferidos o son no monetarios. Estos supuestos son de más difícil control pues el beneficio muchas veces es intangible inmediatamente. Es el caso de ciertos contratos adjudicados ilegalmente, que el corrupto realiza sabiendo que se le debe algo y que se le pagará por ello, pero los beneficios concretos no se perciben inmediatamente, sino que vendrán en su momento: puede ser una mera información posterior para que compre ciertas acciones, o un puesto bien retribuido en la empresa beneficiada. En todo caso, las Naciones Unidas han intentado generar una corriente de trabajo común contra esta lacra y, sin ponerse de

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acuerdo en una definición global, sí han avanzado en la generación de tipos penales que deberían incluirse en las legislaciones de los Estados miembros y generar mecanismos de cooperación para la persecución de los delitos, la recuperación de activos, la prohibición de paraísos fiscales, la lucha contra el blanqueo, etc.

Así, tras la aprobación, en diciembre de 2003, de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, existen unas definiciones internacionales de los tipos penales más importantes asociados a la corrupción (arts. 15 a 23). Por ejemplo: el soborno de funcionarios públicos nacionales y el cohecho realizado por estos mismos, el soborno de funcionarios públicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales públicas, la malversación o peculado, la apropiación indebida u otras formas de desviación de bienes por un funcionario público, el tráfico de influencias, el abuso de funciones, el enriquecimiento ilícito, el soborno en el sector privado, la malversación de bienes en el sector privado y el blanqueo del producto del delito. En términos jurídicos comparativos, el cohecho suele ir vinculado a la presencia de un empleado público que tiene una intención corrupta, que solicita beneficios a cambio de la acción corrupta, cuyo acto oficial tiene relación directa con el valor conseguido, y cuando existe intención de ser influenciado en el ejercicio de cargo público. Por otra parte, el soborno se define por Naciones Unidas como la «promesa, el ofrecimiento o la concesión a un funcionario público, en forma directa o indirecta, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad con el fin de que dicho funcionario actúe o se abstenga de actuar en el cumplimiento de sus funciones oficiales». Y el tráfico de influencias sería, de nuevo según Naciones Unidas, «la promesa, el ofrecimiento o la concesión a un funcionario público o a cualquier otra persona, en forma directa o indirecta, de un beneficio indebido con el fin de que el funcionario o la persona abuse de su influencia real o supuesta para obtener de una administración o autoridad de un Estado un beneficio indebido que redunde en provecho del instigador original del acto o de cualquier otra persona». Y también «la solicitud o aceptación por un funcionario público o cualquier otra persona, en forma directa o indirecta...

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