Corporaciones de Derecho Público. Análisis sobre la exención de aplicación de procedimientos sancionadores a las Corporaciones de Derecho Público
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El Director General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad remitió a esta Abogacía del Estado consulta relativa a si resultaría legal e idóneo el establecimiento de un régimen sancionador de las posibles infracciones que la ONCE pudiera cometer en el desarrollo y ejecución de sus actividades de juego.
Único. La consulta tiene su origen en diversas denuncias presentadas por asociaciones representativas de operadores de juego, ante la Dirección General de Ordenación del Juego del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, contra las decisiones de la ONCE y del Consejo del Protectorado -órgano colegiado integrado por representantes de diferentes departamentos ministeriales y de la propia ONCE- sobre las loterías reservadas a la entidad, en las que se denuncian posibles infracciones de la normativa de juego por parte de la ONCE (v.
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gr., las derivadas de la comercialización del producto común de lotería denominado Eurojackpot, en el que la ONCE viene participando desde el pasado mes de julio).
Para la resolución de esta controversia se decidió en el Consejo del Protectorado la creación de un grupo de estudio y propuesta en fecha 24 de enero de 2013, en cuyo seno la ONCE ha presentado diferentes documentos de trabajo en los que justifica su posicionamiento contrario al sometimiento a un régimen sancionador en base a los siguientes argumentos:
- La Ley 13/2011, de 27 de mayo, de Regulación del Juego (en lo sucesivo, LRJ) ha querido excluir a la ONCE del régimen sancionador previsto en la misma, puesto que la naturaleza de Corporación de Derecho Público de la ONCE implica la existencia de una relación de coordinación y control que el Estado ejerce sobre aquélla, lo que hace innecesario un régimen sancionador (Disposición adicional primera de la LRJ).
- La relación de tutela que tiene el Estado con la ONCE como Corporación de Derecho Público es mucho más intensa que la que tiene con cualquier sujeto de naturaleza jurídica plenamente privada, causa por la que no se han establecido regímenes sancionadores específicos para este tipo de personas jurídicas (véase, al efecto, los Colegios Profesionales, las Cámaras Oficiales y las Federaciones Deportivas).
- Los mecanismos de control a los que se encuentra sometida la ONCE, amén de los recursos administrativos ante su Consejo General o ante el Consejo del Protectorado, implican que las actividades de juego de la ONCE se encuentran sujetas a un control de legalidad, aunque dicho control no se lleve a efecto a través de un procedimiento sancionador.
- La creación de un régimen sancionador para las loterías reservadas a la ONCE sería excepcional, dada la tradicional posición de los órganos jurisdiccionales en esta materia, quienes siempre han manifestado sus dudas a propósito de la aplicabilidad de un régimen sancionador para las entidades que prestan servicios por cuenta del Estado (v. gr., Corporación Radio Televisión Española, RENFE, etc.).
- El Consejo del Protectorado de la ONCE carece de potestad sancionadora, ya que la regla del apartado 3 de la Disposición adicional segunda de la LRJ no satisface las exigencias del artículo 127 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Ante la situación descrita, el Director General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad solicita de esta Abogacía del Estado informe acerca de la legalidad y oportunidad de un régimen sancionador de las actividades de juego de la ONCE, si bien el presente informe se ceñirá, única y exclusivamente, al análisis de la legalidad del establecimiento de
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tal procedimiento sancionador, pues no corresponde a esta Abogacía del Estado pronunciarse sobre cuestiones de oportunidad, idoneidad u otras ajenas a lo estrictamente jurídico.
I. Naturaleza de la ONCE y su consideración como Corporación de Derecho Público.
La Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) es una Corporación de Derecho Público de carácter social, que se rige por su normativa específica propia y que, para la financiación de sus fines sociales, goza de un conjunto de autorizaciones públicas en materia de juego (Disposición adicional tercera de la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social).
Según el artículo 1.1 del Real Decreto 358/1991, de 15 de marzo, de reordenación de la ONCE, ésta desarrolla su actividad en todo el territorio español, bajo el protectorado del Estado, que actualmente se ejerce por parte del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad a través del Consejo del Protectorado, cuya composición se regula en el artículo 8.2 del citado Real Decreto.
La consideración jurídica de la ONCE ha sido objeto de análisis por parte de la Jurisprudencia, que ha cambiado de criterio en función de la variación...
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