¿Coordinación o descoordinación policial?
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Estoy seguro que al llegar a este punto, se ha entendido el título que hemos planteado a este capítulo y especialmente la complejidad del panorama de la seguridad pública territorial y policial española, el denominado sistema de seguridad y modelo de policía, que para unos tiene sus orígenes en la Constitución Española de 1978 y para otros, entre los que me encuentro, este origen debe ser muy matizado, por cuanto el mismo se origina, principalmente, con la promulgación de la LOFyCS que nace ya con excepciones evidentes, las de aquellas Comunidades Autónomas que disponían de Cuerpos de Policía propios a la entrada en vigor de la misma1 y con la asunción de competencias, relacionadas directa o indirectamente con la seguridad pública y una policía propia, en algunos Estatutos de Autonomía.
Es cierto que la Constitución Española de 1978 diseñó claramente un sistema de seguridad territorial concreto, fijándolo en tres ámbitos administrativos: Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y Locales, pero no es menos cierto que se reservó como “competencia exclusiva”, entre otras materias, “la seguridad pública”, eso sí, “sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos y en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica”2. Son por tanto los Estatutos de Autonomía y la LOFyCS los que dentro de un de-Page 220terminado sistema territorial han establecido el marco dispositivo del modelo de policía.
Es el propio preámbulo de la LOFyCS el que recuerda que “para comprender el reparto de competencias, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en materia de seguridad, es preciso señalar que tal delimitación tiene dos soportes fundamentales: la presente Ley Orgánica y los Estatutos de Autonomía. En el esquema de ordenación normativa que la Constitución estableció, se encomienda a una Ley Orgánica del Estado, la fijación del marco de regulación de las Policías Autonómicas, mientras que a los Estatutos les corresponde determinar la forma de creación de las mismas”3. Previamente en el mismo preámbulo se reconocía que, “ la seguridad pública constituye una competencia difícil de parcelar, toda vez que no permite delimitaciones o definiciones, con el rigor y precisión admisibles en otras materias ... Hay que tener en cuenta, a este respecto, la ocupación, por parte de la seguridad pública, de un terreno de encuentro de las esferas de competencia de todas las Administraciones Publicas”4.
Respecto de la seguridad pública territorial en las Comunidades Autónomas, además de los Cuerpos de Seguridad del Estado, nos encontramos con Cuerpos de Policía propios de la Comunidad en determinadas Comunidades Autónomas, Comunidades Autónomas en cuyo Estatuto de Autonomía preven la posibilidad de creación de Policía propia y Estatutos que no contienen tal previsión de creación, pero disponen de la posibilidad de ejercer sus competencias de seguridad y policiales acudiendo a la adscripción de Unidades del CNP. A todo ello debemos añadir, que la LRBRL reconoce competencias a los municipios en materia de seguridad5, atribuyendo la LOFyCS a las Policías Locales “las funciones naturales y constitutivas de toda policía”, si bien en el ámbito local, “en concordancia con los cometidos similares de los demás cuerpos policiales”, reconociendo a las Comunidades Autónomas “la potestad normativa para la ordenación complementaria” de estos Cuerpos6.
La complejidad del actual modelo de seguridad territorial y modelo de policía en España, por su diversidad es costoso e ineficiente y nos debe preocupar en el futuro inmediato, ante el creciente aumento de la inseguridad ciudadana. Igualmente si queremos mantener los actualesPage 221niveles de calidad de vida y una convivencia en armonía, es preciso replantearse las respuestas a las demandas de seguridad, en el más amplio sentido del término, que plantean los ciudadanos, a las diferentes Administraciones Públicas. Y lo que es más significativo, cada día más las demandas se orientan y dirigen primero a los Ayuntamientos, como Administración más cercana y a las Comunidades Autónomas en segunda instancia por su identificación de Gobierno más próximo. Administraciones, que en unos casos poseen Policía, las Policías Locales de los Ayuntamientos, en una situación de indefinición funcional como Cuerpo de Seguridad y las Comunidades Autónomas, muchas de ellas sin cuerpo de Policía propio, estando a la buena voluntad de los Cuerpos de Policía Local o de los del Estado para poder llevar a cabo las competencias en materia de seguridad asumidas estatutariamente.
Nuestra sociedad no puede dejar pasar más tiempo sin clarificar el modelo de seguridad territorial de policía que se ha ido gestando durante estos años de democracia, probablemente sin un objetivo concreto de hacia dónde se quería llegar. Las sociedades evolucionan y con ellas deben hacerlo también las instituciones. No podemos seguir contemplando un panorama tan diverso de Cuerpos de Policía actuando en un mismo territorio, con funciones similares sino iguales. Es el caso de territorios donde confluyen cuerpos Policiales Nacionales, Autonómicos y Locales, cuando no la confluencia funcional se realiza entre Cuerpos Nacionales y Locales, o entre los propios Cuerpos Nacionales. Aunque solo fuera por economía y eficacia, la reflexión que muchos profesionales realizamos en alto debe ser comprendida y atendida por los Gobernantes.
La solución a “la existencia de varios colectivos policiales que actúan en un mismo territorio con funciones similares y, al menos parcialmente comunes, que obliga necesariamente ... a la cooperación recíproca y a su coordinación”7, no es la solución, pues en la actualidad este vocablo ha sido ampliamente superado como mecanismo más adecuado; estamos ante la necesidad de nuevos mecanismos de multicoordinación o pluricoordinación, ya que no solo hay que coordinar a los diferentes Cuerpos policiales que intervienen en un mismo territorio, sino a las diversas Administraciones Públicas con competencia en materia de seguridad pública e incluso últimamente la coordinación se invoca entre los propios cuerpos de seguridad del Estado.
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SISTEMAS COMPARADOS DE SEGURIDAD PÚBLICA 8
PAIS
NIVELFRANCIA
Base estatalGRAN
BRETAÑA
Base localALEMANIA
Base regionalCANADA
Base regional
compartidaESPAÑA
Base estatal
compartida
FEDERAL
o
ESTATALPolicía Nacional
GendarmeríaIncipientesórganos
de investigación e
informaciónPolicía Fronteras
Ofic. def. ConstituciónGuardia Montada
C.N.Policía
Guardia Civil
S.V.A.
REGIONAL,
PROVINCIAL o AUTONÓMICONO
Policías de Condado
Policías de Länder
Policías
Provinciales
Ontario y QuébecPolicías
Autonómicas
Estatuto de
Atonomía)
MUNICIPAL
o LOCALMunicipios
más de 5 Agentes)Policías Comunales
NO
Decisión de las
comunasPolicías Locales
(Municipios más
5.000 habitantes)
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La constitucionalización de la coordinación de las Policías Locales por las Comunidades Autónomas, que en principio el legislador entendió necesario para detraer a estos Cuerpos de la atomización en la que se encontraban y así a través de la misma lograr su homogeneidad, a la vista del tiempo pasado podemos contemplar cómo el objetivo se ha conseguido sólo parcialmente, y en el ámbito de cada una de las Comunidades Autónomas, que si bien la coordinación ha producido sustanciales mejoras profesionales, formativas, un estatuto propio en cada Comunidad, no es menos cierto que también se ha producido una desigualdad manifiesta entre Cuerpos de Policía Local de las diferentes Comunidades Autónomas que se manifiesta con solo hacer un repaso del contenido de las diversas Leyes de Coordinación y las normas de desarrollo. De abundante y confusa podemos definir la regulación sobre Policías Locales promulgada por las diferentes Comunidades Autónomas9. Desarrollos estatutarios que por si solos pudieran ser objeto de trabajos individuales tan extensos como el presente.
Siguiendo el artículo 39 de la LOFyCS, punto de partida y límite de la coordinación de las Policías Locales, como ha señalado reiteradamente el Tribunal Constitucional10, podemos contrastar como la homogeneidad en aquellas no se ha conseguido a través de la Coordinación, mas al contrario como sostenemos, lo que se ha producido es una descoordinación entre 17 Comunidades y dos Ciudades Autónomas y los Cuerpos de Policías Locales existentes en ellas. Sin perjuicio de remitir al marco estatutario comparado donde hemos plasmado la diversidad normativa, si procede que aquí veamos sucintamente algunos aspectos de lo que la pretendida coordinación ha producido.
Así encontramos que las denominaciones de los propios Cuerpos de Policía Local en unas Comunidades se denominan como Policía Local, en otras Guardia Urbana, cuando no siguen denominándose Policía Municipal.
Parecido ocurre con los empleos y categorías, tan dispares y diferentes de unos Cuerpos a otros, que lo que en Castilla y León se denomina Intendente en la Rioja se llama Comisario, lo que en Madrid es Cabo en Baleares es Oficial, en Madrid está en el Grupo A1 del EBEP yPage 224en la Escala Técnica y en aquella está en el C2 y en la Escala Básica; diferencias tan sustanciales entre unos y otros que a uno se le exige la Titulación Superior Universitaria y a otro le es suficiente con el Graduado Escolar o equivalente, y lo que es en estos momentos más llamativo y que ha complicado todavía más el panorama, el proceso...
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