La coordinación entre el catastro y el registro
| Autor | Margarita Herrero Oviedo |
| Páginas | 413-483 |
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Alcanzada ya cierta profundidad en el estudio de la inmatriculación por título público podemos decir que la catastral es una institución que nos es bastante conocida, puesto que los documentos por ella emitidos, los índices referenciales que utiliza para la identificación de los bienes inmuebles, así como sus bases gráficas intervienen hoy en día de forma muy directa en la inmatriculación de fincas. De ahí que no sea posible realizar un estudio del asiento inmatriculador sin realizar simultáneamente un análisis del Catastro.
Intentar dar un concepto de Catastro más allá de lo meramente descriptivo resulta difícil, si bien es cierto que este inconveniente siempre aparece en el momento en que se quiere ofrecer cualquier definición, en el caso concreto del Catastro parece que la dificultad se acentúa ya que son «tradicionales» las definiciones puramente descriptivas que se centran en sus funciones u objeto. Todos los autores que tratan este tema traen a colación la definición del hacendista italiano Flora 1: «inventario general de la riqueza territorial obtenido mediante determinación descriptiva y gráfica y la estimación de todos los inmuebles del Estado, según su división y las diferencias de cultivo, para fines financieros y jurídicos» 2. Pero son muchos los conceptos que se han ofrecido de la institución catastral 3, por ejemplo, CASTAÑEDA Y AGÚNDEZ Page 414 se refiere a él como «institución oficial 4 que da fe de la existencia individual de la propiedad inmueble que determina por procedimientos científicos relacionándola constante e individualmente con el último poseedor, constituyendo la catalogación viva de todas las propiedades en que se halla dividido el territorio nacional 5». ROCA Sastre y ROCA-Sastre Muncunill lo consideran «un registro, censo, padrón, catálogo 6 o inventario 7 de la riqueza territorial de un país en el que se determinan las fincas, rústicas o urbanas, del mismo mediante su descripción o expresión gráfica, así como su evaluación o estimación económica, al fin primordial de tipo fiscal o tributario, y a los fines auxiliares de orden económico, administrativo social y civil 8».
La definición legal 9 que recoge la reglamentación vigente en la materia no resulta plenamente satisfactoria, aunque, quizá, conociendo la falta de rigor técnico de que suele hacer gala el legislador, sea preferible esta breve definición a otras más complejas y de peor calidad. Page 415
No podemos negar que en la mayor parte de los conceptos que se ofrecen del Catastro deja una importante impronta la finalidad exclusivamente tributaria que tuvo en sus orígenes 10, lo que se percibe claramente cuando en su definición se utiliza la palabra «riqueza». Pero es que el Catastro es un instrumento al servicio primordial de objetivos tributarios 11, por mucho que se haya intentado, como se verá, dirigirlo a la consecución de otro tipo de fines, o dotarlo de otro tipo de efectos más allá de los fiscales, ello no es posible, pues estos otros fines y estos otros efectos ya vienen amparados por diferentes instituciones creadas específicamente para ello; por tanto, únicamente cabe utilizar la valiosa información de que se sirve el Catastro como herramienta de ayuda a aquellas otras instituciones.
Con las salvedades que toda definición conlleva, en nuestra opinión, podría decirse que el Catastro es el instrumento del que se sirve la Hacienda Pública para obtener una correcta valoración de la propiedad inmobiliaria 12. Para efectuar esta valoración 13 el Catastro lleva a cabo una labor de descripción de las distintas propiedades inmobiliarias tanto de forma literal como planimétrica, descripción que puede servir de apoyo a otras instituciones como el Registro de la Propiedad.
Algunos autores al estudiar el Catastro distinguen entre el modelo latino, de carácter exclusivamente fiscal, sin que exista correspondencia entre éste y el Page 416 Registro de la Propiedad y el modelo germánico, donde Registro y Catastro mantienen una clara coordinación 14.
La institución catastral hunde sus raíces en tiempos muy remotos de la historia de la humanidad, y es que, como ya se ha dicho, el Catastro tuvo como fin principal el servir de punto de partida para proceder a una «recaudación tributaria» que llenara las arcas del poder vigente en cada momento, y esta necesidad de dinero para sufragar todo tipo de gastos (guerras, funcionariado, fastos de las cortes, etc.) ha existido desde tiempos muy antiguos 15.
En España, entre la doctrina, suele señalarse como primer antecedente genuinamente español 16 del vigente Catastro, el denominado Libro del Becerro o Catastro de las Behetrías elaborado durante los años 1352 y 1353 por mandato de Pedro I de Castilla, donde constarían los datos de todos los propietarios. A partir de este momento se han sucedido a lo largo de nuestra Historia diversos Page 417 intentos para contar con un instrumento que sirviera para realizar una valoración de la propiedad inmobiliaria lo más exacta posible (entre estos «conatos de Catastro» hemos de destacar el sistema de masas de cultivo tomado como base para el Catastro e implantado por la Ley de 24 de agosto de 1896 17), llegándose así al siglo XX sin que en España existiera un verdadero Catastro tan necesario para, entre otras cosas, lograr una equitativa presión fiscal.
Inaugurado ya el siglo XX se promulga el 23 de marzo de 1906 la Ley sobre el Catastro Parcelario de España 18, Ley que ha estado vigente (si bien interrumpidamente) hasta hace muy poco tiempo 19 y que en general tuvo muy mala acogida entre la doctrina 20. Page 418
Esta norma preveía la realización de los trabajos en dos etapas (art. 4), una primera, tendría por meta la realización de un avance catastral, lo que a su vez, se llevaría a efecto mediante dos tipos de trabajos: planimétricos (elaboración de los planos 21 de cada municipio, reconociendo dentro de los mismos los polígonos topográficos) y agronómicos (que consistirían en la descripción literal de las parcelas catastrales, la determinación de las masas de cultivo y la averiguación de los productos líquidos imponibles correspondientes a las distintas clases de terrenos).
El segundo periodo supondría la conservación y rectificación progresiva del Avance Catastral, que daría lugar, finalmente, a la obtención del Catastro Parcelario.
Como auténtica novedad 22 en nuestro ordenamiento, el art. 35 de la Ley contemplaba la posibilidad de instituir un sistema de títulos reales 23 , «copia fiel de la cédula parcelaria» que servirían «para la movilización del valor de la propiedad inmueble». Sin duda alguna, este «injerto» que pretendía instaurarse en España era producto de la influencia 24 que desde su establecimiento Page 419 por Acta de 27 de enero de 1858, tuvo el sistema Torrens en nuestro país 25. Y es que realmente, en un ordenamiento como el nuestro, donde el sistema del título y el modo como instrumento para adquirir la propiedad había sido ratificado con ocasión de la aprobación de la Ley Hipotecaria de 1861 (y consolidado definitivamente con el Código Civil de 1889), la introducción de los títulos reales no entroncaba sin grandes problemas en nuestro ordenamiento 26, y además, no se veía qué utilidad podía aportar 27.
La aplicación práctica de esta Ley no tuvo éxito debido, principalmente, a que los trabajos se llevaban a cabo muy lentamente 28 y además, los medios que se utilizaban eran poco veraces (en el sentido de falta de técnicos suficientes en su elaboración e intervención excesiva de los propios propietarios), de manera Page 420 que el producto final, si algún día se llegaba a él, era ya a priori mirado con gran desconfianza.
Este fracaso fue reconocido por el propio Gobierno en la Exposición del Real Decreto de 3 de abril de 1925 29, Real Decreto con el que se pretendía, aparentemente según nuestra opinión, cambiar la orientación de la Ley anterior, y obtener, por fin, el tan ansiado Catastro parcelario 30. En primer lugar, y a pesar de que en la Exposición se criticó en este punto la Ley de 1906, se prevé que la formación del Catastro se llevará a cabo a lo largo de tres etapas: trabajos topográficos (donde se levantarán los planos perimetrales de cada municipio y dentro de ellos se situarán los polígonos topográficos, las parcelas y subparcelas), valoración (consistirá en estudiar el valor de la propiedad en sus diferentes aspectos) y conservación y rectificación progresiva de los anteriores (y tras ello se llegará a la cédula catastral y movilización del crédito 31).
Otro motivo más que nos mueve a manifestarnos en contra de que con la nueva regulación se cambiaba totalmente el rumbo iniciado con la Ley de 1906, aparece en el art. 11 donde se concedían plenos efectos jurídicos 32 a los planos de líneas de separación parcelarias en caso de avenencia o, Page 421 en su defecto, si dentro de los tres meses siguientes no se reclama contra el plano 33.
La doctrina de la época recibió la nueva regulación del Catastro de forma muy positiva 34, quizá «escarmentados» del fracaso de la anterior que a tan altos propósitos se había comprometido.
Sin embargo, y a pesar del optimismo con que fue recibido este Real Decreto de 3 de abril de 1925 (y las disposiciones dictadas para su ejecución), siete años más tarde, es derogado 35 por la Ley de 6 de agosto de 1932 36 y simultáneamente a la derogación, la Ley vuelve a poner en vigor (estamos ante un auténtico...
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