STS, 20 de Enero de 2005

En el proceso contencioso-administrativo número 1596/1998, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 15 de octubre de 2001, cuyo fallo dice literalmente: «FALLAMOS: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava) ha decidido: 1º.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Diputación Provincial de Lugo contra las resoluciones impugnadas en los presentes autos y expresadas en el fundamento jurídico primero por ser las mismas conformes a Derecho. 2º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE LUGO recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante providencia de fecha 13 de noviembre de 2001 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación de la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 29 de noviembre de 2001, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, por presentado este escrito y los documentos que lo acompañan con sus copias, se sirva tenerme por comparecido y por parte en la representación que ostento, ordenando que se entiendan conmigo las sucesivas actuaciones; y por interpuesto en tiempo y forma recurso de casación en su día preparado contra la Sentencia dictada en fecha por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, lo admita, y previos los trámites legales, dicte Sentencia por la que se case y anule la sentencia recurrida, y, en consecuencia se declare nulo el acto del Ministerio de Administraciones Públicas de 14 de septiembre de 1992 (debe decir de 20 de junio de 1990) que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la precedente resolución de la Dirección General de Análisis Económico- Territorial del Ministerio de Administraciones Públicas de 8 de marzo de 1990, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho.».

La Sala, por providencia de fecha 11 de diciembre de 2002, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 17 de febrero de 2003 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 21 de marzo de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que tenga por presentado este escrito en tiempo y forma, por opuesta a esta representación del Estado al recurso de casación de referencia; y que dicte Sentencia desestimándolo, confirmando la Sentencia recurrida y los actos administrativos originariamente impugnados; con la preceptiva imposición de las costas a la parte recurrente.».

Por providencia de fecha 15 de septiembre de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 23 de noviembre de 2004, dictándose providencia con fecha 29 de octubre de 2004 por la que se suspende el señalamiento por reunirse la Sala en Pleno y se señala nuevamente para el día 11 de enero de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 15 de octubre de 2001, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE LUGO contra la resolución del Ministerio de Administraciones Públicas de 20 de junio de 1990, que desestimó el recurso de alzada formulado contra la precedente resolución de la Dirección General de Análisis Económico-Territorial de 8 de marzo de 1990, referente a la asignación estatal de los Planes Provinciales de Cooperación de Obras y Servicios municipales y de comarcas de Acción Especial para 1989.

Sobre los límites del debate casacional.

En aras de una adecuada comprensión del debate casacional resulta pertinente exponer los siguientes antecedentes administrativos y jurisdiccionales:

1. El Acuerdo del Pleno de la Diputación Provincial de Lugo de 30 de octubre de 1988, por el que se aprobaba el Plan Provincial de Cooperación de Obras y Servicios de competencia municipal para 1989, fue declarado nulo por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 3 de abril de 1998 (RC 1346/1992) en lo que concierne a las obras del Plan referidas a los municipios de Muros, Lancara y Sarria cuya inclusión no fue acordada por los correspondientes Ayuntamientos afectados, que procedió a estimar parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la Diputación Provincial de Lugo contra la sentencia 696/1991 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 12 de octubre de 1991.

2. La resolución de la Dirección General de Análisis Económico-Territorial del Ministerio de Administraciones Públicas de 8 de marzo de 1990, que procede a retener a la Diputación Provincial de Lugo la cantidad de 61.622.684 pesetas de la asignación estatal inicialmente comunicada, correspondiente al conjunto de obras que no cumplen los requisitos para su inclusión en los Planes, haciendo saber asimismo a la Corporación afectada que podría disponer de dicha cantidad para financiar obras realizadas si se acreditara el interés de los municipios afectados por ella, o bien, para obras de igual competencia municipal que hubieran de incluirse previa modificación de los Planes, fue declarada conforme a Derecho por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y que delimita el objeto de este recurso de casación que resolvemos.

3. La resolución de la Dirección General del Tesoro de Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de septiembre de 1992, que ordenó a la Diputación Provincial de Lugo procediera al reintegro de la cantidad de 61.622.684 pesetas, fue declarada conforme a derecho por la sentencia firme de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 23 de marzo de 1998.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La sentencia de la Sala de instancia de 15 de octubre de 2001 recurrida, declara la conformidad a derecho de las resoluciones del Ministerio de Administraciones Públicas de 8 de marzo de 1990 y de 20 de junio de 1990 en base a considerar que la autonomía de las Corporaciones locales que garantizan los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución, no se menoscaba por la actuación de una Administración de ámbito territorial superior cuando en ejercicio de sus competencias procede a revocar por incumplimiento de las condiciones una subvención otorgada, argumentando que la Diputación Provincial de Lugo no acredita en sede del recurso contencioso-administrativo la inversión de la cantidad concedida en la ejecución de obras propuestas por los municipios de Muros, Lancara y Sarria conforme a lo dispuesto en el artículo 36.2 a) in fine de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y en el artículo 40.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de las Haciendas locales, según se razona en los fundamentos jurídicos tercero, cuarto y quinto, en los siguientes términos:

Partiendo de la base de que esta Sala no tiene por que quedar vinculado por lo declarado en la sentencia de fecha 23 de marzo de 1998 de la Sección Sexta de la Audiencia Nacional, debemos igualmente sentar las siguientes consideraciones, necesarias para la resolución de este recurso: En primer lugar que la legislación de carácter local viene a reconocer la competencia de las Diputaciones Provinciales en la aprobación de los Planes Provinciales de Obras (artículos 33.2 y 36.2 de la Ley 7/85 de 2 de abril de Bases del Régimen Local y 32 del Real Decreto Legislativo 781/86). En segundo término, que dichas obras y servicios han de ceñirse a los de competencia municipal, conforme al segundo de los preceptos indicados. En tercer lugar, que la autonomía de las Corporaciones Locales consagrada constitucionalmente (artículos 137, 140 y 141 de la Constitución Española) no impide la existencia de controles de legalidad realizados por la Administración de ámbito territorial superior en el ejercicio de sus propias competencias (artículos 65 y 66 de la citada Ley 7/85) (S. del Tribunal Constitucional 32/81 de 28 de julio, 9/81 de 2 de febrero, por todas).

En consecuencia y partiendo de lo expuesto en la sentencia de Tribunal Supremo de fecha 3 de abril de 1998, habremos de reconocer que una parte de las obras aprobadas en el Plan de 30 de octubre de 1988 no resultaban ser de competencia local (respecto de los municipios de Muros, Lancara y Sarriá), de lo que se deduce la legítima retención de los 61.622.684 pesetas en tanto cuanto, ni a lo largo de todo el expediente ni en los propios autos, ha justificado la recurrente que dicha cantidad haya sido destinada a la realización de obras propuestas por tales municipios, siendo así que el acuerdo de 7 de marzo de 1990 condiciona la entrega de dicha cantidad al destino de la misma al fin referido.

En cierto modo habremos de dar la razón a la recurrente cuando indica que las «subvenciones» entregadas no son propiamente «donaciones» sometidas a cláusulas resolutorias. Esta Sala, a este respecto, ya ha tenido ocasión de declarar en sentencia de fecha 30 de julio de 2001 que pese a la generalizada concepción de la subvención como «donación nodal», dicha categoría propia del esquema del negocio jurídico privado se aviene mal cuando de la subvención administrativa se trata, dado que el ánimo de liberalidad propio de la donación es contradictorio con la finalidad de interés público que persigue la Administración en la subvención, pues sabido es que las subvenciones no pueden responder a la mera liberalidad de la Administración. Y por otro lado, tampoco hay «modo» alguno, esto es, cargas o gravamen como elemento accidental de la asignación de los fondos públicos, antes bien, ese fin de interés público, lejos de ser un elemento accidental de la subvención, es la verdadera causa de su existencia.

Sin embargo, lo expuesto no quiere decir que la Administración en su Resolución de fecha 8 de marzo de 1990 haya ejercitado una cláusula resolutoria de la asignación concedida por 61.622.684 pesetas, como tampoco que haya existido un error material. Antes bien, la citada Resolución de 8 de marzo de 1990 condiciona el destino de los 61.622.684 ptas. a que se realizasen obras de competencia municipal. Por consiguiente, no ha existido sino una revocación por incumplimiento de condiciones, toda vez que la Administración recurrente no ha acreditado la inversión de esa cantidad en su momento transferida al citado fin; revocación que se deduce ejercitada según el documento 7 del expediente y del informe evacuado por la demandada durante la tramitación del recurso ordinario, aceptando no obstante lo expuesto por la recurrente de que la revocación ejercitada nunca puede basarse en la potestad de la Administración de corrección de errores materiales conforme al artículo 105 de la Ley 30/92 de 26 de diciembre, tal como estos han sido configurados jurisprudencialmente, en el sentido de que deben ser exteriorizados manifiestamente y sin contener valoración jurídica alguna, que no es precisamente el supuesto de autos.

Todo lo anteriormente expuesto, no obstante, obliga a entender que los motivos expuestos por la actora han de correr una suerte desestimatoria, dado que no ha habido lesión de tal autonomía provincial cuando la revocación aludida se basa en el incumplimiento de las condiciones previstas, y establecidas con pleno amparo en lo dispuesto en el artículo 36.2, a) in fine de la Ley 7/85 y en el artículo 40.2 de la Ley 39/88 de 28 de diciembre de las Haciendas Locales, que permiten a la Administración del Estado verificar el destino de las subvenciones otorgadas a las Corporaciones Locales cuando no se destinen a los fines para los que se hubieren concedido, siendo así que tal extremo se deduce además del Fundamento Jurídico 8° de la Sentencia de fecha 3 de abril de 1998 del Tribunal Supremo. Y tampoco cabe entender que dicha revocación constituya una suspensión de un acuerdo de las Corporaciones Locales que atañe a los Tribunales de Justicia (artículos 66 y 67 de la Ley 7/85), pues el acto impugnado viene a acordar la retención de una cantidad condicionada a que se confiera un destino adecuado a la misma, lo que no supone una suspensión de la eficacia de la asignación efectuada.

De igual manera no hay vulneración del artículo 9 de la Carta Europea de Autonomía Local en la medida en que no cabe hablar de que haya tenido lugar una asignación detallada por parte de la Administración demandada que merme el derecho de la recurrente a dar a los recursos asignados el destino que le propusiere su autonomía reconocido, pues precisamente, se condiciona a la Diputación Provincial de Lugo a que se destinen los 61.622.684 ptas. a algo precisamente marcado por la propia Ley 7/85: que dichas obras y servicios incorporados al Plan sean de competencia municipal, por ser los municipios quienes han de realizar las propuestas oportunas para conseguir la asistencia y cooperación económica y técnica a la que se refiere el artículo 36.1 b) de dicha Ley como competencia propia de las Diputaciones Provinciales.

Por último habremos de indicar que la competencia ejercida por el Ministerio de Administraciones Públicas para acordar la mencionada retención de dicha cantidad se haya perfectamente amparada en lo dispuesto en los artículos 8 y 10 del Real Decreto 665/90 de 25 de mayo.

En consecuencia, y a la vista de que la sentencia de fecha 23 de marzo de 1998 de la Audiencia Nacional dejaba parcialmente imprejuzgada la cuestión litigiosa, no siendo fácilmente separables los acuerdos de 8 de marzo y 20 de junio de 1990 del Ministerio de Administraciones Públicas impugnados en este recurso del acuerdo de reintegro de 1 de septiembre de 1992 de la Dirección General del Tesoro de Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda, hasta el punto de que la recurrente viene a solicitar en este litigio el reconocimiento del derecho a percibir los 61.622.684 ptas. objeto de reintegro, habremos de reconocer que las resoluciones anteriormente referidas resultan conformes a Derecho, desestimando en consecuencia el recurso contencioso- administrativo con todas sus pretensiones, incluida la de responsabilidad patrimonial, pues no ha padecido la recurrente daño alguno imputable a la Administración demandada.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE LUGO se articula en la formulación de dos motivos, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, por infracción de los artículos 137, 140, 141 y 142 de la Constitución y por infracción de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo pronunciada sobre la autonomía local.

Se aduce, como núcleo argumental, en defensa de la pretensión casacional, que la sentencia de la Sala de instancia infringe el principio constitucional de autonomía local y, singularmente, el artículo 8 de la Carta Europea de Autonomía Local, que delimita el control administrativo de los actos de las Entidades locales al declararse la licitud de las resoluciones del Ministerio de Administraciones Públicas porque no se han respetado los cauces procedimentales establecidos en los artículos 65 y 66 de la Ley de Bases de Régimen Local, que velan porque las Administraciones locales en su actuación preserven las competencias de la Administración del Estado y no infrinjan el ordenamiento jurídico, y se razona que el órgano sentenciador ha menoscabado la atribución competencial de las Diputaciones Provinciales para aprobar bajo su exclusiva responsabilidad los Planes Provinciales de Cooperación de Obras y Servicios municipales, según establece el artículo 36 de la referida Ley 7/1985. QUINTO.- Sobre el primer y segundo motivos de casación.

Procede rechazar la prosperabilidad del primer y segundo motivos de casación formulados por la Corporación Provincial recurrente, que por su conexión deben ser examinados conjuntamente, al evidenciarse que la Sala de instancia ha realizado una aplicación interpretativa de los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución que se revela constitucionalmente adecuada, conforme a los cánones hermenéuticos que sobre el significado, el alcance, la extensión y los límites de esta cláusula de defensa de la autonomía local expresa la doctrina del Tribunal Constitucional, que vincula a los órganos jurisdiccionales, según lo establecido en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y la doctrina del Tribunal Supremo.

Debe significarse, confirmando el acertado criterio jurídico expresado por la sentencia de la Sala de instancia, que la actuación del Ministerio de Administraciones Públicas en este supuesto no interfiere en el ejercicio de las competencias propias atribuidas a las Diputaciones Provinciales por el artículo 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, para aprobar anualmente el Plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, a los efectos de coordinar los servicios municipales entre sí para garantizar la prestación integral y adecuada en todo el territorio provincial de los servicios de competencia municipal y prestar las funciones de asistencia y cooperación, al encontrarse habilitada la Administración del Estado en virtud del artículo 36.2 a) in fine de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, que establece que el Estado y las Comunidades Autónomas, en su caso, pueden sujetar sus subvenciones a determinados criterios y condiciones en su utilización o empleo, y del artículo 40.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de regulación de las Haciendas locales, que prescribe que las Entidades otorgantes de las subvenciones podrán verificar el destino dado a las mismas, pudiendo exigir el reintegro de su importe o compensarlo con otras subvenciones o transferencias a que tuviere derecho la Entidad afectada, si tras las actuaciones de verificación resultase que las subvenciones no fueron destinadas a los fines para los que se hubieren concedido.

No procede estimar, por tanto, que la sentencia de la Sala de instancia haya vulnerado el principio de autonomía local consagrado en los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución en su proyección a las Corporaciones provinciales.

El principio de autonomía local consagrado en la Constitución como principio estructural rector de la organización territorial, cuyo desarrollo corresponde al legislador, que garantiza a los Entes territoriales de ámbito municipal o provincial la capacidad de decidir libremente y bajo su plena responsabilidad entre varias opciones legalmente posibles, aquella que estime oportuna con arreglo a criterios esencialmente políticos, que es circunstancial a su caracterización como poder público territorial y a su capacidad de autodeterminación de sus propios intereses, es compatible con la existencia de controles de legalidad ejercidos por otra Administración de ámbito territorial superior por razones puntuales, siempre que ostenten un título competencial habilitante y que no sea susceptible de configurarse como un control genérico, indeterminado o jerárquico.

El órgano sentenciador no ha inaplicado la jurisprudencia constitucional comprensiva de la garantía institucional de la autonomía local ni desconoce la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo interpretativa de este principio constitucional:

El Tribunal Constitucional, según se advierte en la sentencia 109/1998, de 21 de mayo, acogiendo la doctrina precedente expuesta en las sentencias constitucionales 32/1981 y 27/1987, afirma que la garantía de la autonomía provincial que se proclama en los artículos 137 y 141 de la Constitución significa que estas Corporaciones de ámbito territorial provincial constituyen "entidades locales" encomendándose su gobierno y administración autónoma a las Diputaciones y otras Corporaciones de carácter representativo que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, que presupone la atribución de un haz mínimo de competencias para atender a la gestión autónoma de los intereses provinciales cuya delimitación se atribuye al legislador.

La autonomía provincial refiere el supremo intérprete de la Constitución, que debe ser entendida como el derecho de la Comunidad local a participar a través de órganos propios de cuantos asuntos le atañen, constituye en todo caso un poder limitado que no puede oponerse al principio de unidad estatal.

El reconocimiento de esta garantía institucional de la autonomía provincial entraña que se halla protegida en cuanto reducto indisponible o núcleo esencial que ha de ser respetado tanto por el Estado como por los poderes autonómicos.

Afirma el Tribunal Constitucional:

Pues bien, descendiendo a la vertiente funcional de la autonomía provincial, el art. 137 CE se proyecta en la exigencia de que el legislador ha de atenerse a un «mínimo competencial» que, como competencias propias, ha de reconocerse al ente local, a cuyo fin los órganos representativos de éste han de hallarse dotados de aquellas potestades sin las que ninguna actuación autónoma es posible (SSTC 32/1981, fundamento jurídico 4.º; 170/1989 [RTC 1989\170], fundamento jurídico 9.º, y 40/1998 [RTC 1998\40], fundamento jurídico 39). De ahí que, refiriéndonos específicamente a la provincia, ya advirtiésemos al futuro legislador básico que estaba a su alcance «disminuir o acrecentar las competencias hoy existentes pero no eliminarlas por entero; y, lo que es más, el debilitamiento de su contenido sólo puede hacerse con razón suficiente y nunca en daño del principio de autonomía, que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución» [STC 32/1981, fundamento jurídico 3.º, reiterado en STC 214/1989, fundamento jurídico 13 c)].

De lo anterior se sigue que el legislador estatal básico ha de respetar la garantía institucional de la autonomía provincial, al regular la dimensión funcional o competencial de la autonomía local. Hemos de precisar, sin embargo, que no toda incidencia en la esfera competencial de la entidad local debe reputarse lesiva de la mencionada garantía institucional, toda vez que ésta no se concibe como una garantía absoluta que impida toda suerte de afectación de la esfera de competencias legalmente asignadas, sino únicamente aquellas que menoscaben o vulneren el núcleo esencial e indisponible de la autonomía provincial, sin el cual ésta no presentaría los caracteres que la hacen recognoscible como institución.

Solamente, por tanto, en aquellos casos en que, tras la injerencia, no subsista una verdadera capacidad decisora propia del ente local, podrá afirmarse que se ha infringido la garantía institucional, dado que la autonomía provincial se habrá visto privada «prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre», burlándose de tal modo la interdicción consistente en la ruptura clara y neta con la «imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace» (STC 32/1981, fundamento jurídico 3.º, y STC 38/1983 [RTC 1983\38], fundamento jurídico 6.º).

Pues bien, en la provincia, en cuanto entidad local «determinada por la agrupación de municipios» (art. 141.1 CE), cuya autonomía -de rasgos y perfiles específicos respecto de la autonomía municipal- es la concernida en este proceso constitucional, cabe considerar como núcleo de su actividad el apoyo a los municipios radicados en su ámbito territorial, a cargo de las Diputaciones Provinciales u otras Corporaciones de carácter representativo; actividad que se traduce en la cooperación económica a la realización de las obras y servicios municipales, y que es llevada a la práctica a través del ejercicio de su capacidad financiera o de gasto público por parte del ente provincial. Es esta actuación cooperadora, pues, la que cabe identificar como el núcleo de la autonomía provincial, de tal manera que la ablación o menoscabo sustancial de dicho reducto indisponible han de reputarse lesivos de la autonomía provincial constitucionalmente garantizada.».

El principio de autonomía provincial está sometido a límites derivados de la propia articulación constitucional de la organización territorial del Estado, en Entes dotados cada uno de ellos de autonomía política, de modo que las Diputaciones Provinciales no pueden ejercitar las competencias que tienen atribuidas para aprobación de los Planes Provinciales de Cooperación de Obras y Servicios municipales, lesionando a su vez el principio de autonomía local que preserva el derecho de los Ayuntamientos afectados a participar en el procedimiento de aprobación del referido Plan Provincial de Cooperación, cuya aprobación definitiva corresponde a la Diputación, que determinará con carácter discrecional las obras que deben incluirse ponderando los intereses municipales contrapuestos dado el carácter limitado de los recursos, según se refiere en la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 3 de abril de 1998 (RC 1346/1992): «La naturaleza del Plan Provincial de Cooperación antes expuesta no puede llevar a otra conclusión que la de excluir de él cualquier obra que cuente con la negativa del correspondiente Ayuntamiento afectado y entender, incluso, que la propuesta de inclusión de la obra corresponde a la propia Corporación municipal. Otra cosa supondría una efectiva subrogación de la Diputación en las competencias municipales apoyándose en una técnica de cooperación que no es atributiva de título competencial.

La consecuencia inmediata del principio de inalterabilidad de los títulos competenciales, que redunda en el proceso de elaboración de los Planes de que se trata, es que "las obras han de ser propuestas por el Ayuntamiento regidor del territorio en que vayan a realizarse, y que ningún otro organismo puede decidir qué obras de esa competencia municipal son las convenientes para ese concreto municipio; otra conclusión supondría la intromisión de otro organismo en facultades y competencias municipales, resultando ello inaceptable en un Estado compuesto como el español".

Refuerzan la necesidad de esta inicial aceptación voluntaria de la obra o servicio por los municipios respectivos, además de los expuestos argumentos referidos a la autonomía municipal y a la titularidad de la competencia ejercida, otros como:

a) La base democrático-participativa del Plan, a cuya elaboración acuden los municipios, suministrando datos, fijando prioridades de actuación o señalando las deficiencias.

b) El principio institucional organizativo de subsidiariedad que exige la atribución de competencias y responsabilidades públicas a las autoridades más próximas a los ciudadanos, que se encuentren en condiciones de ejercerlas (art. 2.1 LRBRL y art. 4.3 de la Carta Europea de Autonomía Local). Principio que enlaza de modo claro con la exigencia de que los intereses colectivos de ámbito estrictamente local sean expresados por quienes tienen legitimación para ello. Como recuerda la Sentencia de esta Sala de 20 de febrero de 1998, la Constitución (arts. 137 y 140) garantiza la autonomía de los municipios para la gestión de sus respectivos intereses. Los municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades (art. 1 de la L.B.R.L.). El derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos forma parte de los principios democráticos comunes a todos los Estados miembros del Consejo de Europa, derecho que en el nivel local puede ser ejercido más directamente, lo que permite una administración a la vez eficaz y próxima al ciudadano (preámbulo de la Carta Europea de Administración Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España por Instrumento de 20 de enero de 1988, publicado en el BOE de 24 de febrero de 1989).

c) La aportación económica que han de efectuar los municipios para la ejecución de las obras incluidas en el Plan supone una incidencia en el ámbito presupuestario, que exige que la decisión no venga condicionada en términos impositivos por el acuerdo adoptado por otra Administración; circunstancia esta que, precisamente, fue tenida en cuenta en la invocada Sentencia de 23 de junio de 1989, al tratar de la delimitación de las respectivas actuaciones de la Diputación y Comunidad Autónoma en relación con un Plan único de Obras y Servicios.

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Debe rechazarse así mismo, que la Sala de instancia haya infringido el artículo 8 de la Carta Europea de Autonomía Local que establece que todo control administrativo sobre las Entidades locales no puede ser ejercido sino según las formas y los casos previstos por la Constitución y por la Ley, y en la observancia del principio de proporcionalidad entre la amplitud de la intervención de la autoridad de control y la importancia de los intereses que pretende salvaguardar.

Este precepto convencional de la Carta Europea de Autonomía local, que constituye una norma de Derecho interno, de conformidad con el artículo 96 de la Constitución, no declara la ilegitimidad de los controles de carácter administrativo ejercitados por otra Administración sobre los actos de las Entidades locales, sino que auspicia un estándar mínimo en la materia que debe considerarse se refuerza por los mecanismos establecidos en la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985, que tiene una marcada orientación jurisdiccional al reservar a la jurisdicción contencioso- administrativa el control de juridicidad de los actos de las Entidades locales.

La actuación del Ministerio de Administraciones Públicas, como refiere la sentencia de la Sala de instancia recurrida, se ha fundado al amparo del artículo 36 de la Ley de Bases del Régimen Local y del artículo 40.2 de la Ley de Haciendas Locales, que preservan el ejercicio por la autoridad estatal de las facultades del control de las subvenciones otorgadas a los entes locales, habiéndose respetado en este supuesto el principio de proporcionalidad, sin que sea exigible la promoción de los procedimientos de revocación establecidos en los artículos 65 y 66 de dicha Ley básica, al no concurrir los presupuestos jurídicos para su aplicación.

Procede, consecuentemente, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE LUGO contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 15 de octubre de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1596/1998. SEXTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución, declarar no haber lugar al recurso de casación

Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal por la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE LUGO contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 15 de octubre de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1596/1998. Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.