Convenios urbanísticos. Relación con el planeamiento
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 363-373 |
-
Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 19 de noviembre de 2001 (ref.: A. G. Entes Públicos 41/2001). Ponente: don Luciano J. Mas Villarroel.
Page 363
1. Con fecha 12 de noviembre de 1992, el Ministro de Justicia y el Alcalde de Santander suscribieron un convenio urbanístico por virtud del cual el Ayuntamiento de Santander se comprometió a promover y tramitar una modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Santander al objeto de asignar determinadas edificabilidades y usos al inmueble sito en la calle Alta núm. 95 de dicha capital y en el que se encuentra ubicado el Centro Penitenciario de Santander.
2. El día 17 de abril de 1997 fue aprobada definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Santander, que fue publicada en el Boletín Oficial de Cantabria el día 21 del mismo mes (todo ello según información proporcionada a este Centro por la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria). En dicho Plan se asigna al inmueble reseñado en el apartado anterior una edificabilidad de 12.000 m2, superior a la establecida en el citado convenio (4.800 m2), aunque mantiene «los términos de aprovechamiento convenidos con el Ministerio de Justicia».
3. Considerando la Sociedad Estatal de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios, S. A. que «no se han respetado fielmente los términos del convenio», dicha entidad recaba el parecer de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre esta cuestión, así como sobre la validez del repetido convenio, por plantearse dudas «respecto a la capacidad de un Ministro para convenir con un bien demanial». Page 364
I. Aunque la primera de las cuestiones consultadas consiste en determinar si las previsiones sobre edificabilidades y usos del inmueble reseñado en el antecedente 1.° contenidas en el Plan General de Ordenación Urbana de Santander (PGOU) a que se ha hecho referencia en el antecedente 2.° respetan o no el convenio suscrito entre el Ministro de Justicia y el Alcalde de la citada capital, estima oportuno este Centro Directivo exponer previamente el criterio mantenido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la cuestión del límite que al ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico pueden suponer los convenios urbanísticos.
Partiendo de la distinción entre convenios urbanísticos de gestión, cuya finalidad no es otra que la de ejecución de un instrumento de planeamiento ya aprobado, y convenios urbanísticos de planeamiento, que tienen por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento urbanístico en vigor, distinción reflejada, entre otras, en las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1997 (Ar. 1677) y de 28 de septiembre de 1998 (Ar. 6951), y prescindiendo, por no ser del caso, de los primeros, la doctrina sentada por el Tribunal Supremo ha negado que los segundos -convenios urbanísticos de planeamiento- constituyan un límite al ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico en términos tales que la Administración titular de dicha potestad quede constreñida a redactar y aprobar el instrumento de planeamiento de que se trate con sujeción a los términos de un previo convenio por ella concertado. En este sentido, la sentencia del citado Tribunal de 21 de septiembre de 1991 (Ar. 6818) declara, en su fundamento de derecho segundo, lo siguiente:
El plan, elemento fundamental de nuestro ordenamiento urbanístico, dibuja el modelo territorial que se entiende, dentro de lo hacedero, más adecuado para el desarrollo de la personalidad y la convivencia. Corresponde a la Administración, con una intensa participación ciudadana para asegurar su legitimación democrática, el trazado de dicho modelo atendiendo a las exigencias del interés público (...).
Y es claro que la potestad administrativa de planeamiento se extiende a la reforma de éste: la naturaleza normativa de los planes, por un lado, y la necesidad de adaptarlos a exigencias cambiantes del interés público, por otro, justifican plenamente el ius variandi que en este ámbito se reconoce a la Administración -artículos 45 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Suelo-.
Existe en este sentido una frondosa jurisprudencia -sentencias de 12 de mayo de 1987, 7 de noviembre de 1988, 17 de junio de 1989, 4 de mayo de 1990, 11 de febrero de 1991, etc.- que destaca que frente a la actuación del ius variandi, los derechos de los propietarios no son un obstáculo impediente, aunque puedan originar indemnizaciones en los términos recogidos en el art. 87 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 -hoy, artículos 86 y siguientes de la Ley 8/1990, de 25 de julio-. Page 365
Del propio modo, las exigencias del interés público que justifican la potestad de planeamiento -y por tanto el ius variandi- implican que su actuación no puede encontrar límite en los convenios que la Administración haya concluido con los administrados. Así esta Sala viene declarando que no resulta admisible una «disposición» de la potestad de planeamiento por vía contractual: cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con los administrados, aquella potestad ha de atenuarse para lograr la mejor ordenación posible, sin perjuicio de las consecuencias que ya en otro terreno pueda desencadenar el apartamiento de convenios anteriores -sentencias de 30 de abril y 13 de julio de 1990-.
En definitiva, los derechos de los propietarios, bien deriven del plan reformado, bien de convenios con la Administración no impiden la actuación del ius variandi, independientemente de que puedan generar el derecho a una indemnización. Con ello se armonizan las exigencias del interés público y de la garantía del administrado
.
En el mismo sentido se pronuncian las sentencias de 21 de septiembre de 1991, 13 de febrero y 18 de marzo de 1992, 15 de marzo de 1997 y 28 de septiembre de 1998.
Expuesta la doctrina mantenida por el Tribunal Supremo en relación con la limitación que a la potestad del planeamiento puedan suponer los convenios urbanísticos de planeamiento, y pasando al examen del supuesto consultado, no cabe considerar, en opinión de este Centro Directivo, que el Ayuntamiento de Santander no haya respetado el convenio reseñado en el antecedente 1.°, y ello por las razones que seguidamente se exponen.
En el apartado primero de la parte dispositiva del aludido convenio se estipula que «el Excmo. Ayuntamiento de Santander promoverá y tramitará una modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Santander sobre la parcela sita en la Calle Alta 95, a la que se ha hecho referencia en el exponendo IV», añadiéndose en el apartado segundo lo siguiente:
En dicha modificación del planeamiento, cuya aprobación inicial se hará antes de ocho meses desde la firma de este convenio, se asignará a la parcela citada las edificabilidades y usos siguientes:
Clasificación del suelo: Residencial manzana...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba