Los Convenios interadministrativos en materia urbanística y de ordenación territorial.
| Autor | Joaquin M.A Peñarrubia Iza. |
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CONCEPTO Y FUNDAMENTO
Los convenios urbanísticos, como forma de acuerdo de voluntades entre la Administración urbanística y otros sujetos interesados en cualquier fase del procedimiento urbanístico, son una figura que ha tenido un auge notable (Ref.). Con una regulación muy escasa, es la del convenio urbanístico una institución que ha venido perfilándose, fundamentalmente, a través de la labor jurisprudencial del Tribunal Supremo (Ref.).
Ahora bien, la doctrina jurisprudencial se ha ocupado sobre todo de resolver los supuestos litigiosos y estos han sido, fundamentalmente, referidos a convenios urbanísticos realizados entre la Administración y los particulares (Ref.). No obstante, también es posible que diversas Administraciones sientan la necesidad de establecer un pacto expreso entre ellas para aunar esfuerzos en materia urbanística (Ref.) o para resolver posibles controversias, actuales o futuras cuando se presenta una posible o una cierta concurrencia competencial (Ref.).
En esta última idea se encuentra, precisamente, el fundamento mismo de los convenios interadministrativos, cuya finalidad consiste en dar plenitud a los principios de cooperación y de coordinación entre Administraciones, bien sea con la idea de la mejor prestación de los servicios públicos, bien con la de aunar esfuerzos cuando dos o más Administraciones son titulares de diversas competencias concurrentes, o bien para evitar en este caso posibles conflictos derivados de esa concurrencia (Ref.). En este último sentido, ha dicho el Tribunal Constitucional que siempre se debe acudir a la idea de cooperación o de coordinación y que una vez agotadas las fórmulas cooperativas, se podrá acudir a la idea de la prevalencia del interés general: «lo que sí parece aconsejable es que se busquen soluciones de cooperación dentro del respeto a las respectivas competencias, aunque es evidente que la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente» (Ref.).
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha enumerado además posibles técnicas de cooperación, pero permitiendo que cuando la colaboración no sea posible se acuda al criterio de la prevalencia:
Al objeto de integrar ambas competencias, se debe acudir, en primer lugar, a fórmulas de cooperación (...). Este tipo de fórmulas son especialmente necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias (SSTC 32/1983, 77/1984, 227/1987 y 36/1994), pudiendo elegirse, en cada caso, las técnicas que resulten más adecuadas: el mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos en los ámbitos de la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, etcétera
(Ref.).
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REGIMEN JURIDICO APLICABLE
La figura de los convenios ha sido tipificada fundamentalmente por la jurisprudencia porque la legislación aplicable a los convenios administrativos siempre ha sido parca e incompleta (Ref.). No obstante, algunas figuras de convenios interadministrativos están tipificadas aunque, eso sí, con un régimen disperso que sólo recientemente ha venido a ser completado por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.
Podemos encontrar un antecedente en el artículo 197 de la Ley de Régimen Local de 1955, que preveía que cuando las competencias municipales sobre los montes, específicamente sobre su ordenación, mejora y repoblación, fueron onerosas para las Corporaciones y necesitaran «auxilio o colaboración del Estado, podrán establecerse con éste o con las Entidades públicas que ejerzan sus derechos forestales los acuerdos que crean convenientes».
Con mayor claridad, aunque en una regulación fragmentaria que sólo se refería a los consorcios, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, mencionaba en el artículo 38 la facultad de «convenir la institución del Consorcio», como una potestad propia de los entes locales, mención por tanto no al sustantivo «convenio», pero sí al verbo que expresa actuaciones convencionales (Ref.).
El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, hizo alguna mención pero no a los convenios sino a uno de sus frutos, las sociedades de gestión, en el artículo 115:
El Estado y las Entidades Locales podrán constituir sociedades anónimas o empresas de economía mixta, con arreglo a la legislación aplicable en cada caso para la ejecución de los Planes de ordenación
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No obstante, el Reglamento de Gestión Urbanística mencionó y reguló tres figuras convencionales de gestión urbanística, en el capítulo I del Título I: En primer lugar, las «mancomunidades y agrupaciones urbanísticas» (artículos 9 a 11). También regula los consorcios urbanísticos (artículos 12 a 14) y, además, dedica algunos preceptos a las figuras societarias (artículos 21 a 23). Estos preceptos, en todo lo que no han sido afectados por otras normas posteriores a las que inmediatamente se hará mención, están vigentes aunque, eso sí, su carácter de Derecho supletorio hace que puedan ser desplazados por la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas que tiene, en todo caso, que respetar los principios establecidos por la legislación estatal sobre el régimen jurídico de las Administraciones públicas.
La legislación postconstitucional, tanto estatal como de las Comunidades Autónomas, ha incidido también sobre los pactos o convenios entre Administraciones públicas.
La Ley de Bases del Régimen Local de 1985 regula las mancomunidades (artículo 44), los convenios y los consorcios (artículos 57 y 87).
Otras menciones parciales encontramos en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, concretamente en los artículos 213 y 303, ambos declarados conformes con el orden constitucional de reparto de competencias por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. Según resulta del primero de estos preceptos, la gestión y el ejercicio de la potestad expropiatoria son facultades susceptibles de llegar a un acuerdo de cooperación interadministrativo. Por otro lado, también el artículo 303 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 contiene una mención a los convenios urbanísticos aunque se refiera a una cuestión procesal y no a un aspecto de fondo. Menciona los convenios bajo la rúbrica «competencias de la jurisdicción contenciosa», aparentemente por tanto circunscribiéndose a una faceta adjetiva como es el hecho de residenciar las cuestiones litigiosas que se susciten sobre los convenios urbanísticos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pero realmente es una mención que va más allá, en cuanto otorga carácter jurídico administrativo en todo caso a los convenios regulados en la legislación urbanística. A esta conclusión había llegado también de manera unánime la jurisprudencia del Tribunal Supremo en las múltiples sentencias en las que de manera explícita o implícita se ha pronunciado sobre la naturaleza de los convenios administrativos (Ref.).
También hay que mencionar las previsiones que sobre los convenios en general contienen otras dos leyes: por un lado, la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones públicas y, por otro lado, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Tanto la Ley de Contratos como la de Procedimiento Común tienen en esta materia una peculiaridad semejante, aunque con matizaciones específicas, que consiste en su carácter supletorio, que para la primera Ley es con respecto al régimen específico para cada tipo de convenios, mientra que en la segunda Ley es con respecto a las previsiones de la legislación de régimen local.
Así, la regulación de la Ley de Contratos excluye del ámbito de aplicación de sus normas «los convenios de colaboración que celebre la Administración General del Estado con la Seguridad Social, las Comunidades Autónomas, las Entidades locales, sus respectivos organismos autónomos y las restantes entidades públicas o cualquiera de ellos...
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