Los controles estratégicos sobre la fusión Abertis-Autostrade en el marco de los poderes especiales de la administración italiana
| Autor | Carlos Padrós Reig; Endrius Eliseo Cocciolo |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo Universitat Autònoma de Barcelona; Profesor Asociado Doctor de Derecho Administrativo Universitat Autònoma de Barcelona |
| Páginas | 183-228 |
Page 183
Con la venia de los técnicos, sabemos que el análisis jurídico y las valoraciones económico-financieras, aunque importantes, no dejan de ser aspectos parciales si se plantea un más amplio examen de las circunstancias que frustraron el complejo proyecto de fusión entre Abertis y Autostrade aprobado el 30 de junio de 2006. Es oportuno, pues, considerar la forma y el tiempo de la «puesta en escena» de la operación, así como la situación del entorno político, para entender que, desde el principio, el plan elaborado por la citadas empresas iba a encontrar ciertas resistencias por parte del Ejecutivo italiano. La verdad sea dicha: la cronología de los hechos preparatorios de la operación de fusión entre Abertis y Autostrade son ciertamente sospechosos y ponen de manifiesto, por lo menos, cierta «irreflexión» por parte de las empresas. Abertis y Autostrade tomaron la primera determinación en cuanto a la fusión el día 17 de abril de 2006 -lunes de Pascua (festivo en Italia) -, decisión que fue luego formalizada en el term sheet del sucesivo 23 de abril. En esta época, en Italia, se acababan de celebrar las elecciones generales (13 y 14 de abril) cuyos resultados implicaron un cambio de mayoría parlamentaria, de tal manera que la concesionaria italiana de autopistas, sustancialmente, no tenía un referente político, puesto que el gobierno en funciones había sido derrotado y no se había formado uno nuevo. En este sentido, las palabras del (entonces) neoministro de Infraestructuras, Antonio Di Pietro, son reveladoras de la acogida que la política reservó al anuncio de fusión:
Pocas semanas antes de anunciar la fusión con Abertis, en plena campaña electoral para la elecciones generales de 2006, la empresa Autostrade dispensó financiación a los principales partidos políticos, algunos de ellos Page 184 devolvieron el dinero al remitente, no siempre sin encontrar dificultades. Se trata de importes consistentes, hasta los 150.000 euros para los partidos más grandes, legítimos pero inoportunos, por proceder de una empresa titular de una concesión pública. Y, en perspectiva, aún más inoportunos a la luz del proyecto de fusión presentado después de poco tiempo. Un proyecto del que ciertamente se estaba hablando en el momento en que se daba dinero a los partidos, y acerca del cual el nuevo ejecutivo que se formaría tras las elecciones hubiera tenido que expresar un juicio. Desde esta óptica, pues, aquellas dádivas pueden parecer, en el mejor de los supuestos, como un intento de captatio benevolentiae respecto a la política, en vista de la proposición de la fusión. El mismo proyecto ha sido luego anunciado en unos plazos que suscitan cierta perplejidad: el 23 de abril, dos semanas después de las elecciones que habían abierto la puerta a un cambio de mayoría, antes que el nuevo Gobierno hubiese tomado posesión, en una fase de sustancial vacío de poder. Una elección que provoca la sensación de que se quería forzar el juego, aprovechando la ausencia del interlocutor institucional, con la intención de sustraerse al diálogo con éste
1.
La de Di Pietro tampoco fue una opinión aislada. El 24 de abril, un día después que se anunciara la fusión, el más importante diario italiano se hizo eco de las reacciones del mundo político. El (futuro) vicepresidente del Gobierno Rutelli expresó «graves dudas» acerca de la operación:
por el método: en base al cual un monopolista decide realizar una operación tan relevante sin un Gobierno que ostente la totalidad de los poderes [y] por el fondo: si es cierto que española será la dirección, española la parte prevalente del accionariado, española la sede de la holding, titular de una concesión del Estado italiano. [...] Parece que se ha producido un aprovechamiento de los considerables beneficios de una privatización, en vez de ejercer un papel de líder en Europa. Si eso fuera cierto, se trataría de una nueva prueba, ciertamente no brillante, del capitalismo italiano, siempre dispuesto a pedir a los poderes públicos, pero no siempre a la altura de los intereses del país
2.
Críticas fueron formuladas también desde el centro-derecha, Luigi Grillo (Forza Italia) observó que la fusión era «contraria a las directivas del Parlamento» 3. Hubo quienes hicieron autocrítica, como Roberto Pinza, Subsecretario de Estado de Economía en la época en que se privatizó Autostrade, quien consideró que: Page 185
Los monopolios técnicos o no se privatizan o, si se privatizan, los rodeas de precauciones. Debe hacerse funcionar bien la autoridad de regulación, que por ahora no existe [...] En este caso hay un vicio de origen, haría falta preguntarse de que sirvió aquella privatización
4.
En todo caso el augurio del (futuro) ministro del Desarrollo Económico fue patente: «Cuando se formará el nuevo Gobierno, [Autostrade y los Benetton (sus accionistas principales)] serán interpelados acerca de esta operación» 5.
Era inevitable y no exento de justificación que la autoridad pública se planteara si un radical cambio accionarial en la empresa concesionaria de las autopistas del Estado fuera compatible con la garantía de los intereses públicos inherentes a la concesión. Otra cosa es determinar si las actuaciones del Gobierno italiano hayan sido legítimas o no. En cualquier caso, antes de analizar en profundidad las medidas adoptadas respecto al proyecto de fusión y la nueva regulación del sector de autopistas establecido a raíz de la controversia, es conveniente situar cronológicamente los hechos.
El nuevo Gobierno tomó posesión el 17 de mayo de 2006, en menos de dos semanas, el 30 de mayo, el ministro Di Pietro envió una directiva a la ANAS significando el riesgo que para los intereses públicos entrañaría la operación de fusión que, por lo tanto, hubiera tenido que ser objeto de «profundas aclaraciones y modificaciones sustanciales» 6. Sobre esta base la ANAS comunicó el inicio de un procedimiento, de conformidad con el art. 7 de la Ley 241/1990 en materia de procedimiento administrativo, puesto que la operación de fusión «determina una significativa alteración de la relación concesionaria Page 186 con Autostrade per l'Italia SpA (ASPI)». Los argumentos críticos esgrimidos por la autoridad pública eran de tres órdenes:
-
La fusión supondría una situación de conflicto de intereses, dado que las normas que regulaban la privatización de Autostrade de 1999, prohibían la adquisición de participación por una empresa constructora, supuesto que se realizaría debido a la presencia de ACS-Dragados en el capital de Abertis.
-
La fusión supondría la desaparición del sujeto Autostrade (ASPA) y el surgimiento de un nuevo grupo podría representar un nuevo factor de riesgo, agravado por las dudas acerca de la governance de Nueva Abertis.
-
La fusión podría suponer una traslación de la concesión a favor de una entidad distinta de la originaria, por lo que la concedente ANAS debería expresar su consentimiento y, por ende, derivaría una potestad autorizatoria de la fusión de competencia de ANAS.
Las empresas presentaron en fecha 13 de junio de 2006 una memoria en la que se cuestionaban los argumentos expuestos por ANAS y en la que se especificaba, por lo que atañe a la cuestión del conflicto de intereses, que ACSDragados no es la empresa incorporante sino sólo uno de los socios de Abertis. Además ASPA y ASPI acceden a discutir las condiciones contenidas en los convenios de concesión con ANAS y ofrecen al gestor público una serie de garantías en cuanto a:
-
La adjudicación de las obras mediante procedimiento competitivo para evitar el in-house providing y así despejar el campo de las preocupaciones relativas a la presencia de ACS en el capital social de Abertis;
-
la ejecución de las inversiones pasadas y futuras junto con una fideyusión bancaria;
-
permitir que representantes del Gobierno entraran en la governance de ASPI.
Mientras tanto el Ministerio de Infraestructuras había solicitado un dictamen al Consiglio di Stato sobre las eventuales medidas de aprobación inherentes a la operación societaria. El Consiglio di Stato dictaminó el 21 de junio en sentido favorable al Gobierno, respaldando la potestad de autorización sobre la trasmisión de la concesión a favor de ANAS y del Ministerio de Infraestructuras. Page 187
A pesar de esta nueva exigencia, las asambleas de Autostrade y Abertis aprobaron el proyecto de fusión el 30 de junio, solicitando la correspondiente autorización de la Comisión europea, competente en materia de concentraciones, y la aprobación a las autoridades italianas. El 5 de agosto, ANAS -previo dictamen vinculante conjunto elaborado por los ministros de Infraestructuras y Economía el anterior día 4- comunicaba que la aprobación no podía otorgarse, principalmente porque la fusión sería contraria a la normativa de privatización de Autostrade, en otras palabras, afirmando la subsistencia de un hecho impeditivo cual era el conflicto de intereses que supondría la participación de ACS al capital de Nueva Abertis.
Las actuaciones del Gobierno italiano venían siendo observadas con atención desde Europa, de manera...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba