"El control notarial de legalidad en la actividad urbanística".
| Autor | Francisco Calderón Álvarez. Notario de Aranjuez. |
| Cargo del Autor | Letrado adscrito a la Dirección General de los Registros y del Notariado. |
Excelentísimos e Ilustrísimos Señores, Señoras y Señores, queridos compañeros y amigos.
Mis primeras palabras tienen que ser de agradecimiento, en primer lugar a la Academia Sevillana del Notariado y a su Junta Directiva que organiza este ciclo de conferencias, en la figura de su Presidente Javier Manrique, que tan amablemente me han invitado a pronunciar esta conferencia de clausura en este foro tan prestigioso, al Colegio Notarial de Sevilla, en cuya sede nos encontramos, a su Decano Antonio Ojeda y a su Vicedecano, mi querido amigo de tantos años José Luís LLedó, a mis queridos compañeros y amigos sevillanos, especialmente a Pachi Aranguren que es el primer culpable de encontrarme hoy aquí y a las señoras que sin pertenecer a este gremio nuestro, en una muestra de amistad y afecto, están dispuestas a tragarse este rollo jurídico y desde luego al resto de ustedes que sin tener esos vínculos han preferido cambiar este maravilloso día de primavera, para oír a esta humilde aprendiz de jurista.
Os aseguro que para mí venir a Sevilla, es como venir a mi casa y así me he sentido siempre en esta tierra, pero precisamente por ello, porque me encuentro rodeado de amigos, mi responsabilidad y por qué no decirlo mi congoja, aumenta y también mi humildad, por el convencimiento de la propia incapacidad para estar a la altura del foro en el que me encuentro. Por ello, pondré todo mi empeño en no aburriros demasiado y solo os pido, aunque se que la tendréis, comprensión y hasta misericordia.
Cuando la Academia me invitó a dar esta conferencia tuvo además el detalle de no sugerirme un tema determinado, dejándole a mí libre elección. Pensé yo entonces que el tema que eligiera debería cumplir dos requisitos, tendría que ser un tema de actualidad -para poder ser interesante-, y al mismo tiempo práctico, que nos sirviera a los juristas para dar solución a los asuntos concretos que se nos presentan a diario en nuestros despachos. De acuerdo con esas premisas, pensé en un principio en disertar sobre un tema de Derecho Notarial, sin duda en recuerdo de los muchos años que he estado al frente del Sistema Notarial, sin embargo acabé desechando esa idea, porque estando entonces en tramitación la reforma el Reglamento Notarial, pensé que si para cuando tuviera que dar esta conferencia aún no se había publicado la norma, lo que yo dijera sería en todo caso de lege ferenda, lo que le haría perder interés práctico; por ello, me decanté por este tema del urbanismo, que por un lado es para los Notarios el pan nuestro de cada día (frase nunca utilizada con tanta literalidad ) y al mismo tiempo, es también para todos nosotros, sobre todo en los últimos años, fuente constante de problemas y tensiones.
Esas tensiones que confluyen en la actividad urbanística, vienen dadas sin duda, por el hecho de que en el urbanismo, como en muy pocas disciplinas, pugnan los aspectos públicos y los privados; con una mayor o menor preponderancia de uno u otro aspecto, según que las ideologías imperantes en cada momento se decantaran por una mayor liberalización o un mayor intervencionismo administrativo.
Esa situación se ha mantenido hasta la legislación vigente 1, traduciéndose en lo que Manuel Ángel Rueda 2 llama la dualidad legislativa, es decir que una misma materia o mismo hecho jurídico, se encuentra regulada por una doble legislación, la legislación privada civil reguladora de los diferentes aspectos de la propiedad privada de los terrenos y de los derechos que sobre los mismos recaen, basados en principio de libertad civil y de seguridad jurídica y una legislación de carácter público administrativo, preocupada por las cuestiones generales de ordenación del territorio y presidida por los principios de intervención de la Administración Pública y de supremacía legal 3.
Y precisamente esa dualidad, que conlleva que un mismo hecho jurídico esté regulado por dos legislaciones diferentes, ha provocado en el pasado y también sigue produciendo en el presente muchas interferencias y contradicciones, con el consiguiente perjuicio para el logro de la seguridad jurídica. Como ejemplos de esas disfunciones, tenemos aquellos supuestos, hoy por fortuna superados, en que podía formalizarse en escritura pública e inscribirse en el Registro de la Propiedad una segregación o división de terrenos o una declaración de obra nueva que, pese a su legalidad civil, podía adolecer de ilegalidad urbanística, lo que podía acarrearle como consecuencia, en lo material la demolición de lo edificado y en lo jurídico la inaplicación del artículo 34 de la ley Hipotecaria, como consecuencia del radical efecto subrogatorio de las limitaciones y deberes instituidos por las normas urbanísticas que se imponen incluso a los terceros adquirentes de buena fe protegidos por la publicidad registral. 4
Esas distorsiones que se produjeron en el pasado, producto de una combinación de un urbanismo poco escrupuloso, cuando no en ocasiones desenfrenado, con una legislación muy poco rigurosa en el establecimiento de controles, han desembocado, como suele ocurrir a veces por el efecto de los principios de acción y reacción, en una legislación que, con intención de poner coto a ese estado de cosas, incurre en ocasiones, como tendremos ocasión de ver a lo largo de la conferencia, en una serie de excesos que entorpecen el tráfico jurídico.
En el ámbito legislativo fue la Ley 8/1990 de 25 de julio, la que comenzó a coordinar los medios establecidos por el ordenamiento jurídico, como controladores de la legalidad en cada uno de lo ámbitos, público y privado, en el primero de los cuales se sitúa el control municipal y autonómico y en el segundo los controladores de la legalidad privada, Notarios y Registradores de la Propiedad.
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- Control público.- El control público urbanístico se configura por las siguientes notas:
A.- Competencia.- La gestión del urbanismo es competencia municipal, aunque al corresponder a las Comunidades Autónomas en la distribución constitucional de competencias, las correspondientes a ordenación del territorio y urbanismo, su influencia en esa materia es muy significativa, por cuanto a través de la legislación reguladora del Suelo, no sólo condiciona el urbanismo a través de sus determinaciones, sino que sujeta a aprobación autonómica los Planes de Ordenación Urbana e instrumentos de planeamiento y sus innovaciones o modificaciones posteriores, además de establecer otros controles derivados de sus competencias tutelares o tuitivas del poder municipal, sustituyendo en ocasiones al Ayuntamiento en el ejercicio de su potestad sancionadora, adoptando medidas cautelares de suspensión de determinados actos e incluso sancionando las conductas de los miembros de las Corporaciones, funcionarios municipales y en alguna legislación- con evidente exceso competencial- de los Notarios y Registradores intervinientes en el negocio documentado 5.
En esa línea de desconfianza hacia el poder municipal, llama la atención la Disposición Adicional Novena de la nueva Ley del Suelo, la cual introduce una serie de modificaciones en la Ley 7/1985 de 2 de abril reguladora de las bases del Régimen Local, como son: sometiendo en todo caso a la aprobación del Pleno el Planeamiento General y los instrumentos de ordenación y convenios que los modifiquen o alteren (art. 22..2 c) o las enajenaciones patrimoniales cuando su valor supere el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto y, en todo caso, las permutas de bienes inmuebles (art. 22.2. o); imponer el que cuando la alteración de la ordenación urbanística, incremente la edificabilidad o densidad o modifique los usos del suelo, deberá hacerse constar en el expediente la identidad de todos los propietarios o titulares de otros derechos sobre las fincas durante los cinco años anteriores a su iniciación (art. 70 ter); cambio normativo que se completa con la previsión para los representantes locales y miembros no electos de la Junta de Gobierno Local de la obligación de declarar las causas de posible incompatibilidad y cualquier actividad que les proporcione o pueda proporcionar ingresos económicos, así como sus bienes patrimoniales, su participación en sociedades y sus liquidaciones de los Impuestos sobre la Renta, Patrimonio y en su caso, Sociedades, sometiéndoles (a los que hayan tenido funciones ejecutivas en áreas de gobierno local) durante los dos años siguientes a la finalización de su mandato, a las limitaciones para el ejercicio de la actividad privada establecidas en el artículo 8 de la Ley 5/2006 de 10...
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