El control de las normas con fuerza de ley.

AutorPablo Pérez Tremps
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid Magistrado del Tribunal Constitucional Español
Páginas47-97

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1. Introducción

Como señalo en el capítulo I, tres son los mecanismos a través de los cuales puede llevarse a cabo el control de normas con fuerza de ley: el recurso de in-constitucionalidad, la cuestión de inconstitucionalidad Page 48 y el control previo de tratados internacionales, aunque en este caso el carácter preventivo del control haga que dicho control se ejerza sobre una norma aún no vigente. Dejando a un lado este último mecanismo, dadas sus particularidades procesales que se analizarán en al apartado correspondiente, tanto el recurso como la cuestión, si bien con una lógica procesal distinta, tienen un mismo objetivo: depurar el ordenamiento eliminando del mismo las normas con fuerza de ley que se oponen a la Constitución. Además, debe señalarse que el art. 38.2 LOTC, a contrario, pone de manifiesto la compatibilidad entre recurso y cuestión de inconstitucionalidad ya que no impide que se planteen cuestiones de inconstitucionalidad sobre normas ya sometidas a un recurso con fallo desestimatorio (STC 319/1993).

Antes de analizar cada uno de estos procesos van a exponerse en el epígrafe siguiente los elementos comunes al recurso y a la cuestión de inconstitucionalidad, para abordar a continuación sus singularidades.

2. Elementos comunes
2.1. Las normas objeto de control

La primera cuestión que se suscita en el control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley es determinar cuáles son las normas que son susceptibles de ser controladas. Ello porque en el sistema español de control de constitucionalidad, siguiendo en este punto el planteamiento kelseniano, dicho control se atribuye Page 49 en exclusiva al Tribunal Constitucional respecto de las normas con fuerza de ley. Esta atribución comporta que aquellas normas que carezcan de dicha naturaleza, y que poseen, pues, rango reglamentario, pueden y deben ser controladas por los tribunales ordinarios, en especial por los del orden contencioso- administrativo. El art. 27.2 LOTC resuelve esta cuestión ya que procede a enumerar las normas susceptibles de control de constitucionalidad, incluyendo las siguientes:

- Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas.

- Leyes orgánicas.

- Leyes ordinarias.

- Decretos-leyes.

- Decretos Legislativos.

- Tratados internacionales.

- Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales.

- Normas equivalentes a las anteriores categorías que puedan dictarse por las Comunidades Autónomas, esto es, Leyes, Decretos Legislativos y Reglamentos de sus Asambleas Legislativas.

Ahora bien, a pesar del detallado elenco que hace el art. 27.2 LOTC, en la práctica han surgido algunos problemas a la hora de determinar cuál es el alcance objetivo del control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley. Siguiendo el orden señalado, hay que destacar que, aunque no existe duda alguna Page 50 sobre la posibilidad de control de los Decretos-Leyes, desde el punto de vista práctico, dicho control en ocasiones es difícil de llevar a cabo por razones procesales. En efecto, el art. 86.2 CE exige que, en el plazo de treinta días desde su promulgación, los Decretos-Leyes se convaliden, se deroguen o se tramiten como proyectos de ley. En estos dos últimos casos, formalmente el Decreto-Ley desaparece como tal, resultando prácticamente imposible por razones temporales que previamente pueda controlarse su constitucionalidad. No obstante, el Tribunal Constitucional ha entendido que «el velar por el recto ejercicio de la potestad de emitir Decretos-leyes dentro del marco constitucional, es algo que no puede eludirse> (STC 111/1983). En consecuencia, se acepta la posibilidad del control de un Decreto-Ley ya inexistente. Otra cosa es la repercusión que esa inexistencia tenga a la hora de enjuiciar los distintos vicios e inconstitucionalidad que se denuncien. Y una repercusión es precisamente que la posibilidad de que el Decreto-Ley luego sustituido por una Ley sea aplicable a procesos concretos, aunque no desaparece, sí se reduce, por lo que disminuyen, también, las posibilidades de su cuestionamiento por el juez ordinario.

En relación con los Decretos Legislativos, también existen problemas de control de su constitucionalidad. Dichos problemas surgen como consecuencia de la construcción doctrinal, aceptada por la jurisprudencia, según la cual cuando un decreto legislativo incurre en ultra vires o exceso de delegación pierde su rango legal, degradándose a nivel reglamentario. Desde la perspectiva de su control, esta Page 51 construcción, acogida por lo demás en los arts. 85.6 CE y 27.2.b LOTC, supone la posibilidad de fiscalización por los órganos del Poder Judicial, tanto en vía incidental como en vía directa. No obstante, y tal y como el último precepto citado deja puesto de manifiesto, no resulta entonces claro cuándo existe control de constitucionalidad encomendado al Tribunal Constitucional, y cuándo el control del exceso en la delegación, correspondiente a los tribunales ordinarios. El Tribunal Constitucional, por una parte, ha confirmado la posibilidad de que los tribunales ordinarios controlen los excesos de delegación; pero, a la vez, y por otra parte, cuando se ha cuestionado la regularidad de un decreto legislativo ante el Tribunal Constitucional, éste ha entrado a conocer del asunto. Por ello, en este terreno, existe una zona de concurrencia en la que tanto el Tribunal Constitucional como los tribunales ordinarios pueden actuar (STC 47/1984).

Por lo que respecta a normas que el Tribunal Constitucional ha situado extramuros del control de constitucionalidad, hay que comenzar por señalar que se ha rechazado expresamente la posibilidad de controlar normas de Derecho Comunitario Europeo (STC 64/1991). Aunque sean normas directamente aplicables en España que desplazan, incluso, a la ley interna, su parámetro de control está en el propio Derecho Comunitario, y, de acuerdo con éste, son los tribunales ordinarios y, en última instancia, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas quienes deben efectuar ese control. No obstante, tras la DTC 1/2004, relativa a la Constitución Europea, ha quedado abierta, aunque sea de manera muy excepcional, la Page 52 posibilidad de control en aquellos supuestos en los que el Derecho Comunitario pudiera vulnerar de manera directa y flagrante principios constitucionales básicos.

En relación con las reformas constitucionales, nada dice el art. 27.2 LOTC respecto de la posibilidad de que sean sometidas a control de constitucionalidad, sin que hasta el momento se haya planteado el tema. En todo caso, parece claro que, de ser posible ese control, éste debe limitarse a los vicios de procedimiento ya que difícilmente puede un poder constituyente limitar a otro más allá de en lo relativo al procedimiento a seguir.

Otro tema relativo al objeto del control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley al que conviene realizar una breve referencia es el del control de aquéllas que son anteriores a la Constitución. La supremacía constitucional despliega sus efectos no sólo sobre las normas posteriores a la Constitución sino también sobre las normas preconstitucionales, de manera que sus contenidos no pueden ir contra lo dispuesto en la Norma Fundamental (no así, obviamente, su forma de elaboración). El problema surge a la hora de conceptuar la naturaleza del conflicto entre Constitución y norma anterior. De acuerdo con los tradicionales criterios de resolución de antinomias, ese conflicto puede resolverse por dos vías; por un lado, el carácter posterior en el tiempo de la Constitución hace imponerse a ésta sobre las normas anteriores que sean contrarias a ella (criterio temporal); por otro, la superioridad jerárquica de la Constitución le hace imponerse sobre las normas inferiores, incluidas las preconstitucionales Page 53 (criterio jerárquico). Aunque el resultado en ambos casos es el mismo (supremacía de la Constitución), procesalmente la distinción tiene su importancia. Así, la aplicación del criterio temporal hace catalogar el conflicto entre Constitución y ley anterior como de vigencia, obligando a determinar si la ley está o no derogada; en cuanto tal juicio de vigencia, cualquier juez o tribunal puede realizarlo (posición que mantuvo en su día la Corte Constitucional italiana). Por el contrario, la aplicación del criterio jerárquico hace que el conflicto sea de validez; ello determinaría que sólo el Tribunal Constitucional pudiera enjuiciar la adecuación o no del Derecho preconstitucional a la Norma Fundamental (criterio seguido tras la aprobación de la Ley Fundamental de Bonn por el Tribunal Constitucional Federal Alemán). El Tribunal Constitucional, ante tal disyuntiva, optó por una posición intermedia haciendo coexistir ambas posibilidades. En uno de los primeros asuntos resueltos por el Tribunal, éste afirmó lo siguiente: «Así como frente a las leyes posconstitucionales el Tribunal ostenta un monopolio para enjuiciar su conformidad con la Constitución, en relación a las preconstitucionales los Jueces y tribunales deben inaplicarlas si entienden que han quedado derogadas por la Constitución, al oponerse a la misma; o pueden, en caso de duda, someter este tema al Tribunal Constitucional por la vía de la cuestión de inconstitucionalidad» (STC 4/1981).

Para concluir el análisis del objeto del control de constitucionalidad hay que referirse a la incidencia de la vigencia de la norma en dicho control. La derogación o modificación de una norma durante la pendencia Page 54 del...

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