El control del gasto público y sus modalidades
| Autor | María José García Blanco |
| Páginas | 23-66 |
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En este Capítulo se abordan aspectos que han de ser aclarados con carácter previo al tratamiento de la materia central de este trabajo (el control por el Tribunal de Cuentas de las cuentas y de la gestión económica de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional): qué debe entenderse por control, en concreto, el control del gasto público, y los principios a los que debe responder dicho gasto.
Pueden distinguirse distintos tipos de control, en función de los criterios de clasificación utilizados, entre los que se encuentran (i) el momento en que se realiza; (ii) los principios en los que se centra el control; y (iii) el órgano que lo realiza.
De entre todos estos tipos nos centramos en el criterio relativo al órgano que lo realiza y más concretamente, en el parlamentario, efectuado por las Cortes Generales, y en el control externo del Tribunal de Cuentas. En este último, se examinan los diversos modelos de entidades fiscalizadoras superiores en el derecho comparado, se estudia el Tribunal de Cuentas Europeo, así como las funciones del Tribunal de Cuentas español, cuya regulación y caracteres son estudiados con mayor detenimiento en el Capítulo tercero.
Finalmente, debido a la configuración de nuestro Estado como un Estado autonómico, se ha de señalar que el ejercicio de la función fi scalizadora sobre la actividad económico-financiera del sector público no es competencia exclusiva del Tribunal de Cuentas, al que se refiere el artículo 136 de la Constitución, sino que también es desarrollada por los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas.
El gasto público forma parte de la actividad financiera de los entes públicos, que puede definirse como la actividad dirigida a la obtención de ingresos y a su aplicación o gasto. Tal actividad está justificada por la ineludible necesidad que tienen los entes públicos de disponer de recursos económicos para el cumplimiento de sus fines.
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Sin embargo, estos entes tienen la obligación de rendir cuentas de los caudales públicos utilizados en su gestión, tanto en lo relativo a su destino como al cumplimiento de los principios de eficiencia, eficacia y economía, para lo que se establece una multiplicidad de controles.
Esta obligación se corresponde con el derecho que tiene el ciudadano a exigir la rendición de cuentas. El artículo 15 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 consagra el “derecho de la sociedad a pedir cuentas de su gestión a todo agente público”.
Como señala Pascual García, “Si en el viejo régimen las instituciones de control se justificaban por la necesidad del soberano de contar con alguien que vigilase en su nombre la gestión de los recursos, con el advenimiento de la democracia liberal será la confluencia de los pesos y contrapesos de Montesquieu con el derecho de los ciudadanos a saber en qué se gasta y cómo se administra su dinero la que presta fundamento al control”.1Bayona de Perogordo y Soler Roch2recuerdan que existe diferencia entre el control en general de la actividad administrativa y el control financiero, debido a que el primero sólo se da para el caso de supuestos de ejercicio irregular, mientras que el segundo se produce de forma continua en la gestión de los ingresos y realización los gastos públicos. De ahí que la actividad financiera sea una actividad fiscalizada.
Con ánimo de tratar de delimitar qué debe entenderse por “control”, acudimos en primer lugar al Diccionario del español jurídico3, el cual recoge dos concepciones genéricas del mismo:
1. “Actividad desarrollada por las Administraciones públicas consistente en la verificación y vigilancia del cumplimiento de la legislación o de las exigencias establecidas en autorizaciones, licencias, concesiones y otros actos, mediante las que se habilita el ejercicio de actividades privadas”.
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“Facultad atribuida a los Tribunales y otras instituciones y organismos de verificar la adecuación a la Constitución y a la legalidad de las decisiones de los poderes públicos”.
Para tratar de conseguir una mayor aproximación al control del gasto público, destacamos las siguientes definiciones:
Según Fuentes Vega4, “El control es la actividad encaminada a comprobar que la actuación de un órgano se acomoda a los principios de legalidad y de la buena
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gestión que la rigen, es decir, se acomoda a la legalidad vigente y cumple los objetivos que previamente le habían sido señalados con un coste razonable”.
Para Pascual García5, “La función de control supone la fijación de unos hechos mediante un proceso inquisitivo, y una valoración de los mismos desde una perspectiva de legalidad, eficiencia y economía”. “Por ello (el control) se encuentra intrínsecamente ordenado a evitar o corregir las actuaciones improcedentes de los gestores de los caudales públicos, en el bien entendido que la improcedencia tanto puede derivar de comportamientos ilegales, a cuya corrección se ordena el control de legalidad, como de comportamientos antieconómicos o, en general, contrarios a los principios de buena gestión, a cuya corrección se ordenan los controles de eficiencia y economía”.
El control del gasto público examinará la observancia de los principios orientadores del mismo, consagrados en el artículo 31.2 de la Constitución española (CE) que señala que “El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”.
Este precepto constitucional se encuentra incluido en la Sección 2ª (De los derechos y deberes de los ciudadanos), del Capítulo segundo (Derechos y libertades) del Título I (De los derechos y deberes fundamentales), lo que pone de manifiesto la importancia que la Constitución da a una adecuada gestión de los fondos públicos. En este sentido, el artículo 53.1 del texto constitucional señala que “Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos”.
Sainz de Bujanda6indica que la regulación constitucional del gasto público “se manifiesta en dos sentidos. Por una parte, la nueva norma contenida en el artículo 31, apartado 2, de carácter material, y por otra, el conjunto de preceptos reguladores de la institución presupuestaria, de naturaleza básicamente formal, aunque incorporen los clásicos principios presupuestarios (anualidad, competencia, presupuesto bruto..), que se orientan a la regulación del proceso de preparación, aprobación, ejecución y control del presupuesto”.
La justificación de la inclusión de este artículo en el Título I de la CE, que trata de los derechos y deberes fundamentales, cuando podría resultar más conveniente su inclusión en el Título VII sobre Economía y Hacienda, obedece a la enmienda7presen-
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tada por el senador Fuentes Quintana, quien consideró que este apartado segundo del artículo 31 sobre el gasto público debía acompañar al apartado 1, relativo al ingreso público, es decir, al deber de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos mediante un sistema tributario justo. Ese deber del ciudadano tiene como contrapartida el derecho a que el gasto público responda a los criterios de eficiencia y economía, en el sentido de una forma más productiva y con el menor coste posible.
García-Moncó Martínez8identifica que los dos aspectos fundamentales que aporta esta enmienda son el deber de coherencia y la importancia del gasto en nuestra Comunidad. “Por una parte, el reconocimiento del principio de justicia material en el gasto en los términos de la enmienda (que coinciden casi totalmente con la redacción definitiva) es un deber de coherencia, si se reconoce el principio de justicia material
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tributaria, en el apartado primero del artículo 31. Es lógico por tanto que se consagre el mismo principio en cuanto a la asignación equitativa del gasto (…). Por otra parte, la consagración de dicho principio en la Ley Fundamental está motivada por la trascendencia del gasto, para hacer efectivos los derechos recogidos en la Constitución que carecerían de virtualidad si no se llevaran a la práctica mediante programas de gastos concretos, inspirados en el principio de justicia material en el gasto”.
Martin Queralt, Lozano Serrano, Tejerizo López y Casado Ollero9señalan que la incorporación a la Constitución de este precepto supone, a diferencia de lo que ocurre con los principios tributarios, una novedad radical no sólo con relación a la tradición constitucional española, sino en comparación también con la historia constitucional de los Estados europeos continentales, de tradición jurídica afín a la nuestra.
Asimismo, Cazorla Prieto10considera acertada dicha incorporación con la que se situó a la nueva Carta Magna española en la vanguardia del más moderno constitucionalismo en esta cuestión; en su opinión, dicha norma responde a los siguientes propósitos: “(…) que la decisión política que supone la asignación del gasto público se ajuste al límite jurídico de la equidad,(…), que fijados tales fines, su consecución sea a costa del menor número posible de recursos económicos”.
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