El control directo por el Parlamento

AutorAlberto Palomar Olmeda, Herminio Losada González

Introducción general

El control político del Gobierno por el Parlamento es una de las carácterísticas del Estado democrático de carácter parlamentario. Se inscribe, por tanto, en el marco de la relaciones entre el Gobierno y el Parlamento y se ubica en una fase posterior a la de la investidura del Gobierno por el parlamento que sin duda constituye el primero y más importante de los actos de control.

Con todo y aunque se trate de un fórmula esencial del sistema parlamentario es lo cierto que tambien los sistemas presidencialistas presentan actos de control, como la aprobación o ratificación de los presupuestos, la autorización previa para la ratificación de Tratados o la existencia de diversos nombramientos que deben ser ratificados por el Parlamento como esencia del funcionamiento democrático.

En todo caso parece necesario indicar que la responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento está expresamente consagrada en el artículo 108 de la Constitución que, como señala Santaolalla Lopez[1], 'responde perfectamente al espiritu del parlamentarismo racionalizado que se ha querido introducir en nuestra Constitución, tendente a favorecer gobiernos fuertes y estables...'. La responsabilidad politica se establece, constitucionalmente hablando, de forma solidaria entre todos los que conforme al artículo 98 de la Constitución componen el Gobierno. Esta concepción solidaria es consecuencia de la opción constitucional que se materializa en la forma de otorgar la investidura en favor del programa político expuesto por el Presidente del Gobierno y luego ratificado por el Parlamento. Esta concepción en modo alguno sería compatible con la exigencia de responsabilidad individual a cada miembro del Gobierno cuya participación en la investidura no ha existido.

Afirma García Morillo[2] que es curioso observar como la Constitución de 1978 'en lo que se refiere al control parlamentario en particular, los medios de que la Constitución dota al Parlamento son notablemente más numerosos y más intensos, que los previstos en otras Constituciones:precisamente aquéllas que configuraron regímenes cuya actividad parlamentaria se recuerda con añoranza'. Al hilo de lo anterior efectua el citado autor una definición de la actividad de control como 'la actividad que un sujeto, controlante, realiza al objeto de comprobar o verificar que la actividad de otro sujeto, controlado, se adecua a los parámetros que deberían informarla. La actividad de control queda circunscrita al examen o verificación de la actividad del sujeto pasivo del control'[3]. En razón a una concepción como ésta la doctrina ha catalogado como instrumentos de control no sólo las mociones de censura y confianza sino también los instrumentos técnicos de información sobre el ejercicio y desarrollo de la política gubernamental.[4]. En esta misma línea se situa la doctrina clasica representada por Schneider

[5] que vincula la propia existencia del control al sistema parlamentario en su conjunto cuando indica que 'como sistema parlamentario se designa en la teoría constitucional aquella forma de gobierno en que la existencia 'original y posterior' de un Gobierno depende de la confianza del Parlamento, y más exactamente de la votación expresa (elección) o tácita (consentimiento) de la mayoría parlamentaria. Donde el influjo del Parlamento no llega tan lejos que no se elige al jefe del Gobierno, no hay sistema parlamentario'.

En base a la anterior definición propone Embid Irujo la escisión del concepto de control en torno a dos momentos temporalmente diferenciados: 'la formación incial del Gobierno y el cese del mismo. Ambos momentos dependen de la decisión del Parlamento y sólo existe sistema de gobierno parlamentario si la vida y la muerte 'en sentido figurado claro está' del Gobierno dependen de una acción del Parlamento. En medio de los dos momentos se desarrolla una amplia serie de técnicas de larga vida ya mediante las cuales el Parlamento influye o determina 'no precisamente todavía' la acción del Gobierno'[6]

No obstante, esta posición dista de ser pacífica en la doctrina. Así, Santaolalla Lopez[7] afirma que 'la consideración jurídica de esta función siempre ha adolecido de una buena dosis de ambiguedad. Afirmar que el control... consiste en actos de presión o de crítica sobre el Gobierno y sobre el resto del poder ejecutivo del Estado es decir bien poco, pues además de resultar dificilmente mesurable esta presión o crítica a efectos formales, las mismas pueden tambien producirse con ocasión de todos los actos parlamentarios, sin excluir las funciones legislativa y presupuestaria'. En razón a estas consideraciones el citado autor prefiere configurar las citadas funciones de control, con excepción de las mociones de censura y confianza, como instrumentos de información consustanciales al ejercicio de la función parlamentaria.

Fuera de las anteriores consideraciones debemos ahora centrarnos en el analisis de estos instrumentos de información que por su extensión pueden configurarse como instrumentos de intimación de la actuación política. En concreto debemos referirnos a las preguntas, mociones e interpelaciones como elementos esenciales de fiscalización y vigilancia de la actuación política y que desde el punto de vista de lo que aquí se analiza deben ser considerados como elementos de carácter genérico, admisibles en materia presupuestaria y en cualquier otra, definición que efectuamos por oposición al control específicamente presupuestario, centrado en la aprobación de la Cuenta General del Estado como resumen cifrado de la ejecución presupuestaria.

El control genérico de las Cámaras

Como acaba de señalarse, se incluyen en este apartado las regulaciones legales, en su aspecto esencial de los tres elementos de control o de información que prevén los reglamentos de las Cámaras. Con todo, es necesario indicar que el presupuesto para el control, como muy indica Embid Irujo[8] es la calificación por las Mesas de la figuras parlamentarias. Esta calificación, según nos indica, está en 'nuestro derecho parlamentario... presidida por el mismo principio de formulación de la técnica de control por el diputado o Grupo Parlamentario interesado mediante escrito dirigido a la Mesa que lo admite (lo califica) y le da el trámite determinado en el Reglamento parlamentario'.

El problema jurídico que plantea dicho acto de calificación es el de determinar los criterios de admisibilidad que deben seguirse por las Mesas. En concreto, como señala el citado autor, el problema está en determinar si las Mesas deben seguir a la hora de la calificación criterios exclusivamente formales o si pueden tambien incorporar criterios materiales. La respuesta afirmativa a esta segunda posibilidad que él plantea nos ofrece un juicio claramente positivo precisamente en razón a que los Reglamentos de las

Cámaras señalan, como más adelante se indica, ambos tipos de criterios. La cuestión está en que, obviamente, la interpretación y aplicación de los criterios materiales debe ser mucho más restrictiva que la de los formales en razón a que éstos conllevan menor posibilidad de interpretación que los otros[9].

  1. Preguntas

    Define Santaolalla las preguntas parlamentarias como 'instrumetnos de que disponen los parlamentarios para obtener información del Gobierno sobre cuestiones puntuales y concretas. Se trata de medios de inspección de caracter individual, en el sentido de que cualquier Diputado o Senador puede formular por sí mismo y sin más requisitos'[10].

    Su regulación se encuentra en los artículos 185 y siguientes del Reglamento del Congreso y en el artículo 160 y siguientes del Reglamento del Senado, que presentan una identidad sustancial destacada por la doctrina[11].

    La regulación jurídica de este instituto pasa por los siguientes aspectos:

    ' Sujeto activo.

    Las preguntas sólo pueden realizarse por los Diputados y Senadores que tengan legalmente la condición de tales y...

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