STS, 21 de Junio de 2005
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2005:4059 |
| Número de Recurso | 1772/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 21 de Junio de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Junio de dos mil cinco.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación nº 1772/2002, interpuesto por la entidad Cintra Aparcamientos S.A., -antes denominada Estacionamientos Subterráneos S.A. -que actúa representada por el Procurador D. Roberto Sastre Moyano, contra la sentencia de 8 de febrero de 2002, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Burgos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, recaída en el recurso contencioso administrativo 246/99, en el que se impugnaba el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Burgos de 28 de enero de 1999, que desestimaba la reclamación formulada el 7 de julio de 1998, sobre restauración del equilibrio económico financiero del contrato de concesión municipal de aparcamiento subterráneo de la Plaza de España.
Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Burgos, que actúa representado por el Procurador Dª. Eva Maria Guinea Ruenes.
Por escrito de 7 de abril de 1999, interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Ayuntamiento de Burgos de 28 de enero de 1999, y tras los tramites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo, terminó por sentencia de 8 de febrero de 2002, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que se desestima el recurso contencioso administrativo número 246/99 interpuesto por la Entidad Estacionamientos Subterráneos S.A representada por el Procurador D. Cesar Gutiérrez Moliner y defendido por el Letrado D. Francisco Javier González Blanco contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Burgos de 28 Ene. 1999 por el que se desestima la reclamación de 7 Jul. 1998 instando la recurrente la restauración del equilibrio económico financiero del contrato de concesión municipal de aparcamiento subterráneo de la Plaza España, por ser el mismo conforme a derecho y todo ello sin especial pronunciamiento sobre las costas procesales del presente recurso. Contra esta resolución cabe interponer recurso de casación que se preparará ante esta Sala en el plazo de 10 días desde su notificación. Una vez firme esta sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Organo de procedencia con certificación de esta resolución para su conocimiento y ejecución."
Una vez notificada la citada sentencia, la parte recurrente por escrito de 1 de marzo de 2002, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 7 de marzo de 2002, se tiene por preparado el recurso de casación siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación la parte recurrente interesa se case y anule la sentencia recurrida y anulando el acuerdo impugnado se declare el derecho de su representada a que el Ayuntamiento de Burgos restaure el equilibrio económico financiero de la concesión del aparcamiento de la Plaza de España, con la correspondiente indemnización de daños y perjuicios a concretar en ejecución de sentencia, en base a un único motivo de casación: "UNICO.- Infracción de los artículos 126.2.b), 127.2.2º, 128.3.2º t 152.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo que recoge la doctrina del equilibrio económico de la concesión, en sentencias de fecha 20 de febrero de 1974, de 23 de diciembre de 1981, de 20 de diciembre de 1986, de 2 de diciembre de 1998, de 13 de noviembre de 1986, entre otras".
Por auto de esta Sala del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2004, se admite a tramite el recurso de casación, tras desestimar la alegación de inadmisión formulada por el Ayuntamiento de Burgos, por defectuosa preparación del recurso de casación.
La parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa su desestimación.
Alegando en síntesis; a), que el recurrente pretende, que siempre que se produzca, sea cual sea la razón, el desequilibrio económico de una concesión debe indemnizarse al contratista, en aplicación de los preceptos que cita, incluso en contra de las previsiones de lo pactado expresamente en el contrato, y ese argumento o tesis no tiene consistencia, pues los pactos, han de ser cumplidos conforme a lo dispuesto en los artículos 1257 y 1258 del Código Civil y la sentencia de 11 de junio de 1986, del Tribunal Supremo que valora la sentencia recurrida; y, b) que la vinculación de lo pactado se extiende a todos los extremos del contrato, y por tanto conforme al articulo 4 , del Pliego de Condiciones, sobre modificaciones futuras ,y al articulo 31, sobre revisiones excepcionales de las tarifas, el contratista a lo único que podría tener derecho era a una revisión de las tarifas, en el caso de que hubiera habido desequilibrio económico, y no por tanto a la indemnización que solicita.
Por providencia de 26 de abril de 2005, se señaló para votación y fallo el día catorce de junio del año dos mil cinco, fecha en tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de Sala
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, desestimó el recurso contencioso administrativo y confirmó la resolución impugnada, refiriendo en sus Fundamentos de Derecho, lo siguiente: "SEGUNDO.- Y son datos de los que ha de partirse para una adecuada resolución del presente recurso que como consta en la ampliación del expediente administrativo en el artículo cuarto del Pliego articulado de condiciones generales jurídicas, técnicas y económicas se establece textualmente que el Ayuntamiento podrá modificar libremente el régimen de circulación y aparcamiento en las inmediaciones del estacionamiento sin que el concesionario tenga derecho a reclamación alguna. Y si bien es cierto que conforme señala la sentencia del TS de 5 Junio de 2001, Ponente D. Juan José González Rivas, " Los artículos 126.2.b), 127.2.2 y 152.3 del R.S.C.L. no solo recogen la doctrina francesa del "equilibrio financiero" o ecuación financiera propugnadora de una "equivalencia honesta" y el "mantenimiento equitativo de una cierta equivalencia entre las cargas y las ventajas del concesionario", sino que se llega a pretender un equilibrio económico "en todo caso" como se indica en el artículo 126.2.b) R.S.C.L. (STS Sala 4ª, de 24 Abril de 1985) y ello no ha sido quebrantado, máxime cuando dicha sentencia se refiere a la revisión de precios en servicio de recogida de basuras y cuando el propósito no se dirige a favorecer al concesionario sino a preservar la continuidad del servicio y su buen funcionamiento (STS Sala 4, de 13 Marzo de 1981) en una materia afectante al régimen de tarifas concesionales, por circunstancias sobrevenidas y con exigencia de motivación. O como indica la sentencia del TS de 11 Junio de 1986. Ponente D. Antonio Brugera Mante: "El mantenimiento del equilibrio económico financiero de las concesiones administrativas puede basarse también en las correspondientes cláusulas del pliego de condiciones que constituyen entonces la Ley del contrato y son de aplicación preferente pues si estas cláusulas no son contrarias a las Leyes, a la moral, ni al orden público, su fuerza vinculante para las partes es incuestionable en virtud de la libertad contractual y de la eficacia obligatoria de lo pactado, que consagran los artículos 1257 y 1258 del Código Civil que establecen el principio "pacta sunt servanda" de plena aplicación también a los contratos administrativos, como ha acordado esta Sala en sus Sentencias, entre otras, de 25 Enero y 10 Febrero de 1982 y 3 Julio de 1984." De ella cabe deducir por un lado que la libertad contractual y la eficacia obligatoria de lo pactado ha de prevalecer como ocurre en el presente caso sobre el mantenimiento del equilibrio económico financiero dado que para que proceda la revisión han de darse circunstancias imprevisibles lo que no puede predicarse de algo que estaba previsto en el propio contrato y que como se recoge en el expediente administrativo al folio 21 cuando se aprobó el Pliego ya se preveía dicha regulación del estacionamiento exterior aunque después no se llevará a la practica hasta pasados unos años o no comprendiera el mismo espacio en el que posteriormente se materializo porque ello no impide considerar que no se da el supuesto necesario para que prospere la acción ejercitada ya que no nos encontramos ante el presupuesto del riesgo imprevisible al que se refieren las siguientes sentencias así la del TS de 1 Julio de 1992, Ponente D. Mariano Baena del Alcázar: "Sobre la base de estos preceptos la doctrina ha montado la teoría del riesgo imprevisible, que consiste en apreciar el derecho del concesionario a que se restablezca el equilibrio económico de la concesión siempre que incida sobre este una circunstancia que no pudo ser prevista y sea independiente de la buena gestión. TERCERO.- No podemos tampoco omitir que esta Sala se ha pronunciado en un supuesto semejante al que nos ocupa de fecha 7 Julio de 2000 dictada en el Recurso núm.: 1255/1998, de la que fue Ponente D. Juan Ignacio Moreno-Luque Casariego en cuyo Fundamento cuarto puede leerse que "Consideramos ciertamente, que a tenor de las circunstancias enumeradas en la demanda como causantes de la irrentabilidad del negocio, ninguna se puede considerar como imprevista, ya que cualquiera de ellas era perfectamente sopesable en aquel momento, al igual que han sido detectadas en la actualidad. Lo que sucedió fue sencillamente que los recurrentes no las valoraron adecuadamente y esto cae directamente dentro del principio de riesgo de ventura recogido en la Ley." Por lo que en aras al principio de unidad de la doctrina esta Sala considera que no existen circunstancias en el presente caso que justifiquen la resolución en otro sentido."
En el único motivo de casación, la parte recurrente al amparó del articulo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de los artículos, 126.2.b, 127.2,128.3 y 152.3, del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que recoge la doctrina del equilibrio económico de la concesión, sentencias de 20 de febrero de 1974, 23 de diciembre de 1981, 20 de diciembre de 1986, 2 de diciembre de 1988 y 13 de noviembre de 1986. Alegando en síntesis; a), que los citados preceptos, recogen de forma taxativa y clara la obligación de las Administraciones Públicas en su condición de administraciones contratantes de servicios públicos gestionados de forma indirecta, de mantener el equilibrio económico financiero de la concesión; b), que la sentencia recurrida pese a conocer el texto de los preceptos mencionados y el alcance de las obligaciones que los mismos generan para el Ayuntamiento, yerra en su aplicación al caso de autos, pues nos encontramos ante una concesión de servicio publico, cuyo equilibrio económico financiero ha resultado alterado, como lo acreditan las pruebas obrantes y el acto que ha originado esa alteración, es otra concesión del mismo Ayuntamiento sobre aparcamiento en superficie; c), que cualquiera que fuese la razón de esa decisión del Ayuntamiento sobre la regulación del aparcamiento en superficie , es lo cierto que tal decisión ha venido a alterar de forma clara y muy grave las bases mismas del primitivo negocio concesional, pues las tarifas del aparcamiento en superficie equivalen a la mitad de las tarifas del aparcamiento subterráneo; d) que la implantación de la regulación del aparcamiento en superficie ha sido hecha con olvido absoluto de la concesión sobre el aparcamiento subterráneo, habiéndosele adjudicado a un tercero; e), que la sentencia recurrida, para denegar el mantenimiento de el equilibrio de la concesión se acoge a la prevalencia de lo previsto en el Pliego de condiciones de la concesión y esa argumentación en modo alguno podemos compartir, dice, pues ni es admisible, que al amparo de la fuerza contractual del pliego de condiciones se pretenda incluir en el mismo y aplicándole la fuerza obligatoria del principio pacta sunt servanda a supuestos no contemplados en el Pliego, así es de señalar, que ni el Acta del Ayuntamiento Pleno que aprueba el pliego de condiciones forma parte del mismo, ni del propio contrato administrativo de adjudicación, ni el hecho de que al Pleno se llevase una propuesta de regulación del trafico, pues no se llevo a efecto y era muy distinta a la posteriormente aprobada; f), que la propia sentencia de 1 de julio de 1992, refiere,"el carácter previsible o no de la circunstancia admite matizaciones, pues lo importante no es que esta pudiera preverse en abstracto, sino si devenga una modificación de las condiciones de prestación del servicio que altere el equilibrio de la concesión. No es imposible que aquella circunstancia se encontrase prevista, pero tampoco lo es que las previsiones se vean desbordadas por los hechos como sucede en el caso de autos dado el crecimiento del numero de usuarios"; y g), que ese crecimiento acreditado en autos, supera las previsiones normales y da lugar al desequilibrio económico de la concesión, y la sentencia se limita a transcribir sentencias del Tribunal Supremo y a afirmar que podemos concluir en idénticos términos ante dicha previsibilidad de los propios términos de la concesión.
Y procede rechazar tal motivo de casación.
De una parte, porque la sentencia recurrida parte de la realidad acreditada, de que en el articulo 4 del Pliego de Condiciones, que rige el contrato, se estipulaba, que el Ayuntamiento podía modificar libremente el régimen de circulación y aparcamiento en las inmediaciones del estacionamiento sin que el concesionario tenga derecho a reclamación alguna, y si ello es así, y si de esa declaración, que valora la sentencia recurrida, se ha de partir en casación, es claro, que conforme a los propios términos de la sentencia recurrida y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo que cita, no cabía reconocer derecho a indemnización- que es lo que solicita-porque el Ayuntamiento haya regulado efectivamente el aparcamiento en superficie en las inmediaciones del estacionamiento, pues ese particular estaba ya expresamente previsto y aceptado por las partes contratantes, según previenen, como además cita la sentencia recurrida , los artículos 1257 y 1258 del Código Civil.
Y de otra parte, porque si bien es cierto, que los artículos, que el recurrente cita del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, se refieren y hablan del mantenimiento del equilibrio financiero de la concesión, es el artículo 127, el que se refiere en concreto a la forma en que se ha de mantener el equilibrio financiero, y este solo prevé la indemnización, en sus apartados a), c) y d), que se refieren respectivamente a los supuestos de modificaciones introducidas en el servicio, daños o perjuicios por la asunción directa del servicio y rescate o supresión del servicio, y el apartado b) se refiere a la revisión de las tarifas cuando concurran circunstancias sobrevenidas e imprevisibles que determinen la ruptura del equilibrio de la concesión. Y por tanto aplicando incluso la doctrina de tal precepto no tenia el recurrente derecho alguno a la indemnización que solicita, pues no concurren los supuestos para los que el precepto citado prevé la indemnización al concesionario, ya que el desequilibrio que el recurrente aduce, lo es por una actuación del Ayuntamiento ajena al aparcamiento subterráneo y que además estaba expresamente prevista en el contrato, y por la que según se estipulaba el concesionario no tenia derecho a reclamación alguna, artículo del Pliego de Condiciones, como señala la sentencia recurrida.
Ahora bien y no obstante lo anterior, como del análisis conjunto de los artículos 127,128 y 129, se prevé ciertamente el derecho del concesionario al coste del establecimiento del servicio, a los gastos de explotación y al normal beneficio industrial,, es claro también, conforme incluso a la doctrina que la sentencia cita y a la de 1 de julio de 1992, que flexibiliza el concepto de previsibilidad de las circunstancias, en el caso, de que se hubiese acreditado, que la incidencia del aparcamiento se superficie no le permitiese al concesionario el mantener los ingresos mínimos que el articulo 127 garantiza, se había o debía buscar la solución obviamente dentro de las propias cláusulas del contrato, como también refiere el precepto y a partir de la oportuna modificación o revisión de las tarifas, como el propio Ayuntamiento recurrido refiere, máxime, cuando así lo prevé el articulo 127 citado y lo reconoce como derecho del contratista el articulo 152 del Reglamento de servicios, y cuando la incidencia en el caso de autos, como refiere el propio recurrente, lo es por la diferencia de las tarifas entre el aparcamiento de superficie y el subterráneo, pero ello no obsta en nada, a las valoraciones de la sentencia recurrida, que se ha limitado a valorar, como procedía y estaba obligada, sobre la validez de la resolución que deniega la indemnización solicitada, pues como se ha visto el recurrente no tenia derecho a la indemnización que solicitaba.
Las valoraciones anteriores obligan, conformé a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente. Y esta Sala al amparo de lo dispuesto en el articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 2.100 euros, y ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal y en tales casos esta Sala, de acuerdo además con las propias normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que la actividad de las partes se ha referido a un sólo motivo de casación.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por la entidad Cintra Aparcamientos S.A., -antes denominada Estacionamientos Subterráneos S.A. -que actúa representada por el Procurador D. Roberto Sastre Moyano, contra la sentencia de 8 de febrero de 2002, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Burgos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, recaída en el recurso contencioso administrativo 246/99, que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente, señalándose como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 2.100 euros.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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